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Afin de fournir une vue d’ensemble des questions relatives à l’application des conventions ratifiées en matière d’inspection du travail, la commission estime qu’il convient d’examiner les conventions nos 81 (inspection du travail) et 129 (inspection du travail dans l’agriculture) dans un même commentaire.
La commission prend note du rapport et informations supplémentaires fournis par le gouvernement à la lumière de la décision adoptée par le Conseil d’administration à sa 338e session (juin 2020). La commission note également les observations concernant l’application de la convention no 81 formulées par l’Union générale des travailleurs (UGT), communiquées avec le rapport du gouvernement, et de celles de la Confédération syndicale de commissions ouvrières (CCOO), reçues le 9 août 2019. La commission prend également note des observations concernant l’application des conventions nos 81 et 129 formulées par l’Organisation internationale des employeurs (OIE) conjointement à celles de la Confédération espagnole d’organisations d’employeurs (CEOE), reçues le 16 septembre 2019. En outre, elle prend note des réponses du gouvernement à l’ensemble de ces observations. Enfin, la Commission prend note des observations de l’UGT et de la CEOE, communiquées en 2020 avec les informations supplémentaires du gouvernement, et des réponses du gouvernement à toutes ces observations.
Mesures prises dans le contexte de la pandémie de la COVID-19. La commission apprécie les efforts déployés par le gouvernement pour fournir des informations sur les mesures prises dans le contexte de la pandémie de la COVID-19. La commission note en particulier l’adoption du décret royal no 463/2020 du 14 mars déclarant un état d’alarme et d’autres mesures extraordinaires visant à prévenir la propagation du virus susmentionné et à protéger la santé des travailleurs et de la population en général, entre autres: i) la rationalisation des visites d’inspection; ii) les mesures de prévention et de protection en fonction des risques existants sur les lieux de travail (y compris la création d’une unité de gestion de crise sanitaire); et iii) la réorganisation des ressources de l’Organisme d’État de l’Inspection du travail et de la sécurité sociale (ITSS) afin de consacrer tous les moyens disponibles à la situation d’alarme sanitaire dans le domaine de travail, en donnant la priorité aux activités liées à la pandémie dans les inspections provinciales.
À cet égard, la commission note que l’UGT, dans ses observations, considère que, compte tenu de l’autorisation temporaire de l’ITSS, dans le contexte de la pandémie, de contrôler le respect des obligations des employeurs en matière de santé publique, il est nécessaire, d’une part, de lui fournir les moyens et les ressources matérielles adéquates pour faire face à l’accroissement de ses tâches, en atteignant un grand nombre d’entreprises avec leurs activités, et, d’autre part, de permettre à ses agents d’arrêter l’activité des entreprises en cas de non-respect des exigences de prévention de la propagation de la COVID-19. L’UGT souligne également que, dans le contexte actuel, l’ITSS doit intensifier ses activités dans les campagnes agricoles, notamment en ce qui concerne la fraude à l’embauche, les conditions de logement des travailleurs agricoles saisonniers et le contrôle des mesures de santé et de sécurité au travail dans ce secteur. Enfin, l’UGT indique que le Conseil Général, organe de participation institutionnelle des partenaires sociaux au système de l’inspection du travail, n’a pas exercé ses fonctions ni tenu de réunions depuis près d’un an.
La commission note également que la CEOE indique que le rôle de l’ITSS dans l’assistance et l’information aux PME et TPE, qui ont été fortement touchées par les conséquences de la pandémie, devrait être renforcé, et que les instructions et critères de l’Inspection devraient être diffusés pour faciliter la bonne mise en œuvre des normes.
La commission note que, en réponse aux observations de l’UGT, le gouvernement indique que le décret-loi royal no 21/2020 du 9 juin sur les mesures urgentes de prévention, de confinement et de coordination pour faire face à la crise sanitaire provoquée par la COVID-19, a autorisé temporairement non seulement les fonctionnaires de de l’ITSS, mais aussi les sous-inspecteurs du travail de l’échelle de sécurité et de santé au travail et, le cas échéant, les techniciens autorisés des Communautés Autonomes à réaliser des actions de contrôle dans le domaine de la santé publique. En ce qui concerne les observations de l’UGT sur le secteur agricole, le gouvernement indique que le nombre d’actions de l’ITSS planifié en 2020 a augmenté de 21 pour cent par rapport à 2019 et que ces actions intégrales vérifient sur place tous les aspects de la relation de travail, y compris les conditions de vie, de travail et de santé et sécurité des travailleurs.
En ce qui concerne le Conseil général, le gouvernement répond que la situation générée par la pandémie actuelle a empêché le fonctionnement normal de cet organe et que tant le Conseil de direction de l’Agence d’État que le Conseil susmentionné, les fonctions desquels sont liées entre elles, devraient retrouver un fonctionnement normal une fois la restructuration du premier achevée.
Enfin, la commission note qu’en réponse aux observations du CEOE, le gouvernement indique que l’ITSS fournit une assistance et des informations dans l’exercice de sa fonction d’inspection afin de faciliter un meilleur respect des règles par les entreprises et que l’ITSS publie des critères techniques sur les interprétations concernant certaines questions dans l’exercice de ses fonctions. La commission espère que les préoccupations signalées par l’UGT et les priorités soulevées par la CEOE seront discutées par le Conseil Général dès sa reprise de fonction. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations à cet égard.
Article 3, paragraphe 1 a) et b), et articles 10, 16 et 21 f) et g) de la convention no 81; article 6, paragraphe 1) a) et b), et articles 14, 21 et 27 f) et g) de la convention no 129. Nombre des inspecteurs du travail qui exercent des fonctions selon les termes définis dans la convention. Statistiques incluses dans le rapport annuel. Dans ses précédents commentaires, la commission avait prié le gouvernement de l’informer de la politique suivie en matière de ressources humaines pour déterminer les besoins en inspecteurs et sous-inspecteurs en vue d’assurer une couverture suffisante des lieux de travail assujettis à l’inspection, et de l’informer également de l’évolution des procédures de sélection. La commission prend note des informations suivantes communiquées par le gouvernement dans son rapport: i) les besoins des administrations publiques en ressources humaines en regard desquels les attributions budgétaires correspondantes ont été prévues qui ne peuvent pas être couverts par les effectifs existants sont publiés dans un document intitulé Offre d’emplois publics, approuvé chaque année par les organes directeurs des administrations publiques en se fondant sur les critères inscrits dans la loi portant Budget général de l’État, notamment en ce qui concerne le taux de renouvellement des effectifs fixé dans cette loi; ii) conformément à l’article 5 de la loi no 23/2015 du 21 juillet régissant le système de l’ITSS, l’admission dans l’un des corps qui font partie dudit système obéit aux règles de l’admission dans la fonction publique; et iii) la publication des avis de vacance de poste dans chacun des corps de l’ITSS doit mentionner le nombre de postes qui ont été autorisées par le Conseil des ministres dans le décret royal portant approbation de l’Offre d’emplois publics de l’Administration générale de l’État et d’emplois publics proposés par les Communautés autonomes ayant bénéficié du transfert organique des inspecteurs et sous-inspecteurs.
De même, la commission note que, dans ses observations, l’UGT indique que le nombre des fonctionnaires inscrits à l’Organisme d’État de l’ITSS est insuffisant au regard des objectifs et de l’ampleur du champ à couvrir par leur surveillance et leur contrôle, et aussi que l’on ne précise pas le nombre des fonctionnaires d’appui qui ont été rattachés à l’Organisme d’État, ni les moyens matériels prévus pour le fonctionnement de ce dernier. À cet égard, la commission note que, selon le gouvernement: i) de 2016 à 2018, le personnel d’inspection a augmenté, étant passé de 944 inspecteurs et 854 sous-inspecteurs en 2016 à 999 inspecteurs et 922 sous-inspecteurs en 2018; au cours des années 2016 et 2017, ont été pourvu 119 postes d’inspecteurs et 152 postes de sous-inspecteurs; ii) le rapport sur l’exécution du Plan directeur 2018–2019–2020 présenté au Conseil des ministres du 9 août 2019 mentionne qu’il est prévu d’incorporer à l’ITSS au cours de la période d’exécution dudit plan au moins 833 nouveaux inspecteurs et sous-inspecteurs, ce qui correspond à une augmentation des effectifs de 23 pour cent au cours des cinq prochaines années; iii) depuis l’approbation du plan directeur, en juillet 2018, non moins de 33 nouveaux inspecteurs ont intégré l’ITSS, et au cours du mois de juin 2019, c’étaient 154 nouveaux inspecteurs et sous-inspecteurs qui devaient être recrutés en tant que fonctionnaire de carrière (à savoir 47 inspecteurs, 54 sous-inspecteurs du travail compétents dans le domaine de la sécurité sociale et 53 autres sous-inspecteurs compétents dans le domaine de la sécurité et de la santé); iv) le décret royal no 955/2018 du 27 juillet a approuvé l’Offre d’emplois publics afférente à l’année 2018, avec publication de processus de sélection visant à pourvoir 353 nouveaux postes d’inspecteurs et sous-inspecteurs, processus dont la finalisation était prévue pour juillet 2019; v) tout le personnel d’appui qui était en service avant l’entrée en fonctionnement effectif de l’Organisme d’État a été intégré dans ledit organisme, que ce soit dans les services centraux ou dans les services périphériques; et vi) un montant de 229 221,29 euros a été affecté à l’acquisition de mobilier et d’équipements individuels à l’ITSS et un montant de 251 642,42 euros a été consacré à des travaux de modernisation des biens immeubles.
La commission note également que l’UGT allègue qu’il est essentiel que les crédits budgétaires afférents au financement du fonctionnement de l’Inspection du travail soient approuvés. Le gouvernement indique à cet égard que, conformément au Plan directeur, pour la première fois le projet de loi portant Budget général de l’État pour 2019 comporte un budget distinct pour l’Organisme d’État de l’ITSS, ce qui implique une augmentation de 24,4 pour cent par rapport au budget affecté à l’ITSS en 2018, qui passe ainsi de 126,46 à 157,36 millions d’euros.
La commission note également que le gouvernement indique que, comme le fait ressortir le rapport annuel de l’ITSS, en 2018 il a été procédé à 266 718 visites, qui ont donné lieu à 1 020 063 actes et au constat de 91 325 infractions à la législation d’ordre social (dont 2 455 ont donné lieu à une requête administrative), pour un montant total de 307 566 196,48 euros d’amendes. Enfin, la commission note qu’en réponse à sa demande d’informations sur la création de l’Office national de lutte contre la fraude, le gouvernement indique que, conformément à l’article 13.1 de ses statuts (décret royal no 192/2018 du 6 avril) cet office national est l’un des organes qui forment la structure centrale de l’Organisme d’État de l’ITSS et il a pour mission d’assurer et coordonner l’application des mesures de lutte contre le travail non déclaré, l’emploi irrégulier et la fraude à la sécurité sociale et, par ailleurs, de coordonner son action avec l’ensemble des actions de l’Inspection. Le gouvernement indique également que le fonctionnement de cet office est régi par les articles 15 à 17 du statut de l’Organisme d’État et que son personnel est composé actuellement de 11 inspecteurs et six sous-inspecteurs. Tout en prenant note de ces progrès, la commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur l’évolution du nombre des fonctionnaires faisant partie de l’Organisme d’État de l’ITSS, ainsi que des moyens matériels prévus pour le fonctionnement de cette entité.
Article 3, paragraphe 2, de la convention no 81 et article 6, paragraphe 3, de la convention no 129. Autres fonctions confiées aux inspecteurs du travail. Médiation et conciliation. La commission note qu’en réponse à ses questions concernant le nombre des inspecteurs et la part de leur temps de travail que ceux-ci consacrent à l’activité de médiation, le gouvernement communique les éléments suivants: i) il n’a pas été déterminé de nombre précis d’inspecteurs affectés à la fonction de médiation; ii) la loi no 23/2015 du 21 juillet régissant le Système de l’ITSS énonce l’incompatibilité de l’exercice simultané, par une seule et même personne, des fonctions d’arbitrage et d’inspection, dans les entreprises assujetties à son contrôle et à sa surveillance; iii) le nombre des procédures liées à des médiations dans des conflits collectifs ou des grèves a été de 106 en 2016, de 98 en 2017 et de 146 en 2018, ce qui représentait entre 0,07 et 0,10 pour cent du total des procédures en matière de relations du travail, de sorte que l’incidence des tâches de médiation dans le cadre de conflits du travail ou de grèves s’avère très faible, rapportée à l’ensemble de l’activité annuelle.
Articles 4 et 5 b) de la convention no 81 et articles 7, paragraphe 1, et 13 de la convention no 129. Surveillance et contrôle de l’Inspection du travail par une autorité centrale. Collaboration entre les fonctionnaires de l’Inspection du travail et les employeurs et les travailleurs ou leurs organisations. Dans ses précédents commentaires, la commission avait pris note de la création, à travers la loi no 23/2015, de l’Organisme d’État de l’ITSS, en tant qu’entité autonome dotée de la personnalité juridique, et elle avait prié le gouvernement de communiquer des informations sur l’adoption des statuts de cet organisme, tels que prévus par la loi. La commission note que le gouvernement indique que le décret royal no 192/2018 du 6 avril porte adoption des statuts de cet organisme, en même temps qu’il sanctionne l’entrée en fonction de ce dernier.
La commission note également que l’UGT allègue que les fonctions du Conseil général tripartite telles que prévues à l’article 11 du décret royal no 192/2018 incluent obligatoirement la connaissance des plans et programmes d’action territoriaux. La commission note également que la CCOO souligne la nécessité d’une participation des syndicats les plus représentatifs à la conception du Plan directeur pour un Travail digne. À ce propos, elle note également que, dans leurs observations conjointes, l’OIE et la CEOE estiment qu’il est important de favoriser la collaboration des partenaires sociaux, tant au niveau de l’État qu’à celui des entités autonomes, dans la conception des plans d’action et campagnes d’inspection. La commission prend note, à ce propos, de la réponse du gouvernement, selon laquelle la loi no 23/2015 a renforcé la participation institutionnelle des partenaires sociaux au système d’inspection du travail en créant un organe de participation spécifique dénommé Conseil général. Le gouvernement ajoute que le décret royal no 192/2018 détaille les fonctions d’information, d’écoute et de consultation du Conseil général, ainsi que son régime de fonctionnement et sa composition. En particulier, l’article 11 dudit décret dispose que le Conseil général aura entre autres fonctions celle d’étudier les propositions émanant du Conseil de direction, en matière, entre autres, de plans et programmes généraux d’action de l’ITSS, ainsi que les mesures et stratégies nécessaires à leur exécution. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur le fonctionnement, dans la pratique, du Conseil général de l’Organisme d’État de l’ITSS, en donnant des exemples de la manière dont s’effectue la collaboration entre les fonctionnaires de l’inspection du travail et les employeurs et les travailleurs ou leurs organisations.
Article 7, paragraphes 2 et 3, de la convention no 81 et article 9, paragraphe 3, de la convention no 129. Formation appropriée des inspecteurs. La commission note qu’en réponse à sa précédente demande concernant aussi bien la formation initiale que la formation continue portant sur la prévention des risques au travail, le gouvernement indique que la formation initiale portant sur la prévention des risques au travail continue d’être assurée au moyen du cours sélectif que suivent les inspecteurs du travail et de la sécurité sociale et qu’elle a été renforcée à partir de 2017 avec la mise en place d’un cours sélectif s’adressant aux sous-inspecteurs du travail compétents en matière de sécurité et santé au travail, formation qui est suivie d’une période de travaux dirigés dans certaines des sections provinciales d’inspection qui comptent des unités spécialisées en sécurité et santé au travail. Il indique également que, sur le plan de la formation permanente, on a mis en place des cours sur la prévention des risques au travail dans divers domaines et secteurs, comme ceux couverts par la Convention du travail maritime, 2006 (MLC, 2006), et sur les règles de sécurité et de santé au travail et de prévention des risques dans les secteurs de la construction et de l’agriculture.
Articles 9, 10, 13 et 17 de la convention no 81 et articles 11, 14, 18 et 22 de la convention no 129. Nombre suffisant des inspecteurs du travail et contrôle des conditions de sécurité sur les lieux de travail. Dans ses précédents commentaires, la commission avait prié le gouvernement de prendre des mesures susceptibles de parvenir, dans sa stratégie en matière de sécurité et santé au travail, à un juste équilibre entre prévention et sanctions. Elle avait également prié le gouvernement de communiquer des informations sur l’engagement de sous-inspecteurs compétents en matière de sécurité santé au travail et sur l’impact de l’action d’inspection en termes de prévention des risques au travail.
La commission note que le gouvernement communique à ce propos les éléments suivants: en 2017 et 2018 respectivement, il a été émis 113 336 et 114 779 injonctions de remédier à des déficiences, il a été dressé 17 046 et 20 290 constats d’infraction et, enfin, le montant total des amendes s’est élevé à 46 705 535,25 et 51 279 286,58 euros. Le gouvernement indique également que l’activité de l’ITSS en matière de prévention des risques au travail a été renforcée à travers des mesures telles que l’augmentation de l’effectif des inspecteurs et la création d’un nouveau corps de sous-inspecteurs du travail compétents en matière de sécurité et santé au travail. En particulier, 32 fonctionnaires ont intégré le service actif en juin 2018 et 53 autres avaient achevé leur processus de sélection et leur période de tutorat et se trouvaient en attente d’une affectation pour intégrer le service actif dans des inspections provinciales. Le gouvernement indique également que, eu égard à la brièveté des délais écoulés depuis l’incorporation dans le service actif de la première promotion de sous-inspecteurs du travail compétents en matière de sécurité santé au travail, il serait prématuré de se lancer dans une évaluation des effets de cette décision sur le degré de respect des normes de prévention des risques au travail et de lutte contre les accidents du travail. Tout en prenant note de ces progrès, la commission prie le gouvernement de communiquer, dès qu’il sera en mesure de le faire, des informations sur l’impact que l’intégration des sous-inspecteurs du travail compétents en matière de sécurité et santé au travail dans le service actif a pu avoir sur le degré de respect des normes de prévention des risques au travail et de lutte contre les accidents du travail.
Article 12, paragraphe 1 c) ii), de la convention no 81. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que la loi no 23/2015 a élargi les prérogatives des sous-inspecteurs compétents en matière d’emploi et de sécurité sociale (SESS), de telle sorte que sont désormais incluses dans ces prérogatives celles qui sont prévues dans la convention, en particulier de se faire remettre tous documents pertinents, et elle avait prié le gouvernement d’étudier la possibilité d’habiliter les SESS à connaître des questions juridiques soulevées dans le domaine couvert par cette loi régissant l’ITSS à la lumière également de la loi-cadre no 1/1982 sur la protection civile du droit à l’honneur, au respect de la vie privée personnelle et familiale et à l’image (LOPCDH). La commission note que le gouvernement indique que l’article 14.4 de la loi no 23/2015 prévoit que, dans l’accomplissement des ordres de services qu’ils reçoivent pour l’exercice de leurs fonctions, les sous-inspecteurs du travail, qui jouissent du statut de représentants de l’autorité publique, sont habilités à procéder dans les formes prescrites aux alinéas 1 à 4 de l’article 13 (fonction des inspecteurs). Le gouvernement indique également que l’article 15.4 de la loi no 23/2015 offre des garanties aux fonctionnaires - notamment aux sous-inspecteurs du travail - appartenant au système, puisque, aux fins prévues à l’article 8, alinéa 1, de la LOPCDH, ne peuvent en aucun cas être considérées comme des immixtions illégitimes les actions menées par l’ITSS dans la poursuite de ses objectifs.

Questions liées spécifiquement à l’inspection du travail dans l’agriculture

Articles 6, paragraphe 1 a), 21 et 24 de la convention no 129. Dans ses précédents commentaires, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour assurer le bon exercice des fonctions de l’inspection du travail dans l’agriculture quant au respect des heures du travail. De même, elle avait prié le gouvernement de l’informer des mesures prévues ou mises en œuvre pour assurer le respect des dispositions légales relatives aux conditions de travail dans les coopératives de travail ainsi que chez les travailleurs dépendants improprement désignés comme «travailleurs autonomes» en vue d’éluder les obligations légales en la matière.
La commission note que le gouvernement présente à ce sujet les éléments suivants: i) l’ITSS effectue couramment des contrôles portant sur la journée de travail, les périodes de repos et les heures supplémentaires, conformément aux compétences dont elle est investie par l’article 12 de la loi no 23/2015, et ces contrôles interviennent aussi bien sur signalement ou dénonciation que de manière courante, dans le cadre de visites d’inspection sur les lieux de travail effectuées sans préavis; ii) l’article 10 du décret-loi royal no 8/2019 du 8 mars portant mesures urgentes de protection sociale et de lutte contre la précarité au travail en termes de durée du travail a réformé le texte révisé de la loi portant Statut des travailleurs en réglementant la déclaration de la journée de travail aux fins de garantir le respect des limites concernant la durée journalière du travail et de créer un cadre de sécurité juridique, dans l’intérêt aussi bien des personnes qui travaillent que des entreprises et pour faciliter le contrôle incombant à l’ITSS.
La commission note que le gouvernement indique que le Plan directeur pour un Travail digne comprend des mesures conçues pour aborder le problème des travailleurs improprement qualifiés d’autonomes, y compris les situations qui peuvent se présenter dans les sociétés coopératives, ainsi que le déploiement de campagnes d’inspection spécifiques. Il indique également que le décret-loi royal no 28/2018 du 28 décembre a introduit un nouveau type d’infraction grave, assortie des sanctions correspondantes, qui punit une telle conduite, prévue dans la loi sur les infractions à l’ordre social et les sanctions correspondantes. La commission prie le gouvernement de fournir des données statistiques (nombre des infractions, sanctions) illustrant les effets du contrôle de l’application du Plan directeur et des mesures légales précitées en ce qui concerne le respect de la journée de travail dans le secteur agricole ainsi que des conditions de travail dans les coopératives agricoles.
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