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Domestic Workers Convention, 2011 (No. 189) - Panama (RATIFICATION: 2015)

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Aplicación del Convenio. Parte V del formulario de memoria. La Comisión observa que el artículo 231 del Código del Trabajo, recoge el régimen aplicable a los trabajadores domésticos, el cual establece condiciones laborales para los trabajadores domésticos menos favorables que aquellas previstas para el resto de trabajadores en el ordenamiento jurídico, en aspectos tales como las horas normales de trabajo y la obligatoriedad de celebrar el contrato de trabajo por escrito. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa de la elaboración del anteproyecto de ley núm. 012 (proyecto de ley núm. 438), de 19 de julio de 2016, que reforma los artículos del Código del Trabajo y Código de la Familia, sobre las condiciones laborales para las personas que realizan trabajo doméstico y dicta otras disposiciones. El Gobierno indica que el citado proyecto se encuentra en segundo debate para ser discutido por la Asamblea Nacional. La Comisión observa que el proyecto de ley presenta importantes avances en la armonización de la legislación de Panamá con los requerimientos del Convenio, en aspectos tales como el establecimiento de una jornada máxima de ocho horas, al igual que el resto de los trabajadores, y la exigencia de que el contrato de trabajo sea por escrito como para todos los otros trabajadores. La Comisión solicita al Gobierno que continúe enviando información sobre el estado en el que se encuentra la tramitación del anteproyecto de ley núm. 012 (proyecto de ley núm. 438) de 19 de julio de 2016, y que una vez que éste sea adoptado, proporcione una copia del mismo.

Artículo 1, párrafo 1, c), del Convenio. Trabajadores domésticos ocasionales o esporádicos. El artículo 230 del Código del Trabajo dispone que los «trabajadores domésticos son los que prestan, en forma habitual y continua, servicios de aseo, asistencia u otros propios del hogar de una persona o de miembros de una familia». El artículo 1, 31), de la ley núm. 51 de 2005 que reforma la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social y dicta otras disposiciones, define al trabajador doméstico como el «empleado que se dedica en forma habitual y continua a labores del hogar, como las de aseo, asistencia, cocina, lavado y servicios en residencias particulares, que no generen lucro o negocio para el empleador». La Comisión observa que de la inclusión de la expresión «en forma habitual y continúa» en las citadas definiciones de trabajador doméstico puede entenderse que los trabajadores que llevan a cabo servicios domésticos discontinuos o esporádicos no son considerados como trabajadores domésticos. Sin embargo, es necesario destacar que la definición de trabajador doméstico que figura en el Convenio excluye a los trabajadores esporádicos solamente cuando el trabajo doméstico que realizan no es una ocupación profesional para los mismos, precisión que no está contemplada en las señaladas definiciones. A este respecto, los trabajos preparatorios sobre el Convenio indican claramente que dicha precisión fue incluida en esta disposición del Convenio para garantizar que jornaleros y otros trabajadores precarios en situaciones análogas queden comprendidos en la definición de trabajador doméstico. La Comisión solicita al Gobierno que considere la posibilidad de adoptar las medidas necesarias para que los trabajadores ocasionales o esporádicos que realicen trabajo doméstico como una ocupación profesional queden incluidos en la definición de trabajadores domésticos, y que de este modo, queden cubiertos por el Convenio.

Artículo 3, párrafos 2, a), y 3. Libertad sindical y negociación colectiva. El artículo 68 de la Constitución y el artículo 335 del Código del Trabajo reconocen el derecho de sindicación de todos los empleadores y trabajadores. El Gobierno informa de que el Departamento de Organizaciones Sociales de la Dirección General de Trabajo registró en 2018 las primeras organizaciones representativas de trabajadores domésticos: el Sindicato de Trabajadores(as) Domésticos(as) y Similares de Panamá (SITRADSIP) y el Sindicato Nacional de Trabajadoras(es) del Hogar y Afines (SINATHA). La Comisión observa, sin embargo, que el Gobierno no proporciona información en su memoria sobre las medidas específicas adoptadas, que tomen en consideración las características especiales del trabajo doméstico, con miras a asegurar la promoción y la protección efectivas del derecho a la sindicación y a la negociación colectiva de los trabajadores domésticos. Al respecto, la Comisión recuerda que las características específicas del trabajo doméstico, que incluyen muchas veces un alto grado de dependencia en el empleador (especialmente en el caso de los trabajadores migrantes) y el frecuente aislamiento de los trabajadores domésticos en sus lugares de trabajo, son todos factores que hacen especialmente difícil para los trabajadores domésticos formar y afiliarse a sindicatos. Por lo tanto, la protección de la libertad de asociación y los derechos de negociación colectiva es de especial importancia en este sector. Resaltando la necesidad de tomar en consideración las características específicas del trabajo doméstico, la Comisión solicita al Gobierno que comunique información detallada sobre las medidas adoptadas o previstas para garantizar en la práctica el derecho a la libertad sindical y negociación colectiva de los trabajadores domésticos.

Artículo 3, párrafo 2, b). Eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio. La Comisión se refiere a sus comentarios de 2017 relativos a la aplicación del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), en los que tomó nota del reforzamiento del marco legal e institucional de lucha contra la trata de personas a través de la adopción de la Ley contra la Trata de Personas y Actividades Conexas (ley núm. 79 de 2011) y del establecimiento de la Comisión Nacional contra la Trata de Personas (CNTP). Esta ley ha permitido reforzar el marco legislativo al ampliar la definición del delito de trata, incluyendo la trata para la explotación laboral e introduce nuevas disposiciones al Código Penal que tipifican como delito un cierto número de infracciones relacionadas con la trata y sancionan otras formas de explotación, tales como el trabajo forzoso y la esclavitud. Asimismo, la Comisión tomó nota de las numerosas medidas adoptadas por el Gobierno en el marco del Plan Nacional contra la Trata de Personas (PNTdP), tales como actividades de información y sensibilización sobre la lucha contra la trata de personas. No obstante, la Comisión toma nota de que el Gobierno no proporciona información específica en su memoria sobre la aplicación en la práctica de este artículo del Convenio en relación con los trabajadores domésticos. La Comisión solicita al Gobierno que envíe información sobre el cumplimiento en la práctica, del marco jurídico en vigor contra la trata y tráfico de personas en lo que respecta a los trabajadores domésticos, incluyendo información estadística sobre el número y la naturaleza de las infracciones denunciadas, las investigaciones realizadas, los enjuiciamientos y las condenas impuestas en este sentido.

Artículos 3, párrafo 2, c), y 4, párrafo 1. Trabajo infantil. La Comisión toma nota de que todas las disposiciones del ordenamiento jurídico nacional que regulan el trabajo infantil, fijan la edad mínima de admisión al empleo en los 14 años de edad, con excepción de lo dispuesto en el artículo 716 del Código de la Familia, que autoriza a los menores de entre 12 y 14 años de edad a realizar labores domésticas. Sin embargo, el citado artículo fue declarado inconstitucional por la sentencia de 30 de noviembre de 1995 de la Corte Suprema de Justicia, por ser contrario a la Constitución que prohíbe el trabajo de los menores de 14 años. Por otro lado, el artículo 120 del Código del Trabajo prohíbe el trabajo de los menores de 18 años en períodos nocturnos y jornadas extraordinarias o durante los días domingo o de fiesta nacional o duelo nacional. Además, el artículo 1, 16), del listado de trabajo infantil peligroso en el marco de las peores formas de trabajo infantil, en su versión modificada por el decreto ejecutivo núm. 1, de 5 de enero de 2016, prohíbe el trabajo de los menores de 18 años en aquellas «actividades de servicio doméstico que implican dormir o no en el hogar del empleador o la imposibilidad de salir del local; sin días de descanso o número limitado de ellos; laborar jornadas prolongadas; continuas o sin horarios fijos; cuidar bienes y/o personas». La Comisión observa, sin embargo, que según la encuesta realizada en el marco del «Proyecto: Prevención y eliminación de las peores formas de trabajo infantil doméstico para América Central y República Dominicana. El trabajo infantil doméstico en Panamá» de 2002 del Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC), el 50 por ciento de las niñas trabajadoras domésticas se registró en menos de 15 años. Asimismo, el citado proyecto señala que niños, niñas y adolescentes comienzan a trabajar en edades cada vez más tempranas ya que mientras las trabajadoras domésticas adultas encuestadas empezaron su relación laboral a los 15 años, los niños trabajadores domésticos encuestado se iniciaron a los 10 y 12 años e incluso se demostró la existencia de niños trabajadores domésticos de 8 y 9 años de edad. La Comisión toma nota de que en este contexto se adoptó, con la asistencia técnica de la OIT, la «Guía de ruta de atención integral de trabajo infantil en el trabajo doméstico» con la finalidad de instaurar un mecanismo que permitiera establecer el procedimiento a seguir en los casos de trabajo infantil en el sector doméstico y las autoridades responsables en cada una de las etapas del mismo. El Gobierno informa de que la Dirección Contra el Trabajo Infantil y Protección de la Persona Adolescente Trabajadora (DIRETIPAT) del Ministerio de Trabajo realiza acciones para prevenir el trabajo infantil al igual que la atención de sus peores formas en el marco de la herramienta estratégica tripartita «Hoja de ruta para hacer de Panamá un país libre de trabajo infantil y sus peores formas» elaborada con apoyo técnico de la OIT. El Gobierno añade que dadas las características particulares del trabajo infantil, entre las que destaca el hecho de que es una actividad oculta que se desarrolla en el interior de una casa particular o de terceros, la intervención de las autoridades resulta compleja. En consecuencia, el trabajo doméstico infantil es abordado desde el Sistema nacional de protección de la niñez y la adolescencia a fin de proporcionar una respuesta integral e inmediata al trabajador menor de edad. Por último, la Comisión toma nota de que en sus observaciones finales de 28 de febrero de 2018 el Comité de los Derechos del Niño (CRC) reiteró su recomendación al Gobierno de que agilizase la armonización de su marco legislativo con las normas internacionales establecidas en el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) y derogase las excepciones al mismo (documento CRC/C/PAN/CO/5-6, párrafo 37). La Comisión solicita al Gobierno que envíe información sobre el número de denuncias de trabajo doméstico infantil registradas, las sanciones impuestas a los responsables y las reparaciones otorgadas a las víctimas. La Comisión solicita también al Gobierno que adopte las medidas necesarias para armonizar su marco legislativo con el Convenio núm. 138 y derogue las excepciones al mismo con miras a garantizar la abolición efectiva del trabajo doméstico infantil. Además, la Comisión solicita al Gobierno que comunique información detallada sobre el proceso que se implementa y las distintas autoridades que intervienen en el mismo en aquellos casos en los que se identifique la existencia de trabajo doméstico infantil.

Artículo 4, párrafo 2. Protección del derecho a la educación. La Comisión toma nota de que el artículo 91 de la Constitución prevé que es obligatorio el primer nivel de enseñanza o educación básica general. Asimismo, diversos preceptos del ordenamiento jurídico nacional establecen la obligación de los trabajadores menores de edad de completar la educación básica general, tales como el artículo 512 del Código de la Familia, y los artículos 123, inciso segundo; 117, apartado 2, y 122 del Código del Trabajo. En relación con los trabajadores domésticos el artículo 231, 8), del Código del Trabajo dispone que «el trabajador doméstico tiene derecho a que su empleador le conceda los permisos necesarios para asistir a una escuela, siempre y cuando sea compatible con su jornada». La Comisión observa, por lo tanto, que en atención a lo establecido en el citado artículo, aquellos trabajadores domésticos menores de edad, tendrán derecho a que su empleador les conceda los permisos necesarios para asistir a la escuela, únicamente cuando sea compatible con su jornada laboral. La Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para modificar el artículo 231, 8), del Código del Trabajo para asegurar que el trabajo realizado por trabajadores domésticos menores de 18 años no les prive de la escolaridad obligatoria, ni comprometa sus oportunidades para acceder a la enseñanza superior o a una formación profesional.

Artículo 5. Protección contra el acoso, el abuso y la violencia. El Gobierno se refiere a la ley núm. 82 de 2013, que reforma el Código Penal, tipifica el feminicidio y sanciona los hechos de violencia contra la mujer. El artículo 3 de la mencionada ley establece que «se entenderá por violencia contra las mujeres cualquier acción, omisión o práctica discriminatoria basada en la pertenencia al sexo femenino en el ámbito público o privado, que ponga a las mujeres en desventaja con respecto a los hombres, les cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual psicológico, económico o patrimonial, así como las amenazas de tales actos, la coacción o la privación arbitraria de la libertad, que incluye las perpetradas desde el Estado o por sus agentes». El artículo 4 define diversos tipos de violencia, tales como el acoso sexual al que se define en su párrafo 2 como «todo acto o conducta de carácter sexual no deseada que interfiere en el trabajo (…) que se establece como condición de empleo o crea un entorno intimidatorio o que ocasiona a la víctima efectos nocivos en su bienestar físico o psicológico.» En este sentido, la Comisión se refiere a sus comentarios de 2015 relativos a la aplicación del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) en los que señaló, si bien, consideraba que la adopción de la ley constituía en sí un avance, estimó también que tratar el acoso sexual sólo a través de procedimientos penales no era suficiente, debido a la sensibilidad de la cuestión y la dificultad de la prueba (en particular si no hay testigos), lo cual ocurre con frecuencia. Por otro lado, el artículo 14 de la ley reconoce a las víctimas de violencia, entre otros derechos, el derecho de recibir orientación, asesoramiento jurídico y asistencia técnico-legal gratuita, inmediata y especializada; así como el derecho de recibir indemnización cuando la atención, apoyo y recuperación integral genere costos. El Gobierno indica que el Ministerio de Trabajo proporciona asesoría gratuita a los trabajadores y trabajadoras domésticos a través de la Dirección General de Trabajo del Departamento de Relaciones de Trabajo, en el cual se ofrece orientación a los trabajadores para garantizar que no sean víctimas de abuso, acoso o violencia. El Gobierno añade que en aquellas ocasiones en las que el trabajador presenta una denuncia contra el empleador, se ordena la comparecencia del mismo para que responda a los reclamos presentados en su contra. El Gobierno informa de que un 10 por ciento de los trabajadores y trabajadoras domésticas solicitan asesoría al Ministerio de Trabajo, de éstos un 8 por ciento resuelve su conflicto. La Comisión se refiere a sus comentarios relativos al Convenio núm. 111, en particular aquellos en los que solicita al Gobierno que considere la posibilidad de incluir una disposición en el Código del Trabajo o de adoptar legislación específica sobre el acoso sexual en el trabajo que establezca una definición del mismo que incluya tanto el acoso sexual de contrapartida (quid pro quo) como el ambiente de trabajo hostil y que brinde una protección adecuada a los trabajadores y trabajadoras domésticas y que prevea sanciones adecuadas. La Comisión solicita también al Gobierno que envíe información sobre la aplicación en la práctica del presente artículo del Convenio, incluyendo información estadística sobre el número de denuncias recibidas por acoso, abuso y violencia en el contexto del trabajo doméstico, presentadas ante las distintas instancias competentes, desagregado por sexo, el resultado de dichas quejas, las sanciones impuestas a los responsables y la reparación acordada. Tomando en consideración que el Convenio protege tanto a los trabajadores domésticos como a las trabajadoras domésticas, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione información sobre cómo se garantiza en la práctica que los trabajadores domésticos gozan de una protección efectiva contra toda forma de abuso, acoso y violencia.

Artículos 6 y 9. Condiciones de empleo equitativas y condiciones de trabajo y de vida decentes. El Gobierno se refiere a los artículos 19 y 20 de la Constitución, que establecen la no discriminación y la igualdad de trato para todos los trabajadores y todas las trabajadoras, garantizando que se respeten todos sus derechos. El Gobierno informa de la elaboración del «Plan de acción de igualdad de oportunidades para las mujeres 2016-2019», cuyo eje denominado «Economía, trabajo y familia» establece entre sus objetivos apoyar y promover políticas y programas que garanticen el empleo no precarizado en todos los sectores laborales, tomando en cuenta las necesidades específicas de determinados grupos y colectivos de mujeres, para lo cual señala entre sus acciones velar por el cumplimiento de las normas en materia laboral en relación con los trabajadores domésticos, e identificar las necesidades de capacitación que podría requerir este grupo, con el fin de generar oportunidades laborales para ellos, basadas en conocimiento y desempeño eficiente. En relación con las condiciones de vida de los trabajadores domésticos, el Gobierno indica de manera general en su memoria que los trabajadores domésticos cuando aceptan la relación laboral tienen la libre disposición de acordar según sus necesidades las condiciones que le presente el empleador de manera voluntaria. El artículo 231, 9), del Código del Trabajo dispone que la alimentación que se proporcione a los trabajadores domésticos deberá de ser sana, abundante y nutritiva, y la habitación cómoda e higiénica. La Comisión toma nota, sin embargo, que el Gobierno no proporciona información en su memoria sobre las medidas adoptadas para asegurar que los trabajadores domésticos, al igual que los demás trabajadores en general, si residen en el hogar para el que trabajan, disfruten de condiciones de vida decentes que respeten su privacidad. Al respecto, la Comisión señala a la atención del Gobierno el párrafo 17 de la Recomendación sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos, 2011 (núm. 201), que prevé las condiciones que deberían reunir el alimento y alojamiento en caso de que se suministren al trabajador doméstico, tales como «una habitación separada, privada, convenientemente amueblada y ventilada, y equipada con un cerrojo cuya llave debería entregarse al trabajador doméstico». Por otro lado, la Comisión observa que la legislación no contiene disposiciones que establezcan que los trabajadores domésticos puedan alcanzar libremente con el empleador o empleador potencial un acuerdo sobre si residirán o no en el hogar para el que trabajan, que no están obligados a permanecer en el hogar o acompañar a miembros del hogar durante los períodos de descanso diario y semanal o vacaciones, así como su derecho a conservar sus documentos de viaje y de identidad. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas o contempladas para asegurar que los trabajadores domésticos, al igual que los demás trabajadores en general, disfruten de condiciones de empleo equitativas y condiciones de trabajo decente, incluidas aquellas adoptadas en el marco del «Plan de acción de igualdad de oportunidades para las mujeres 2016-2019». Solicita asimismo al Gobierno que suministre información detallada sobre las medidas adoptadas o previstas para asegurar que los trabajadores domésticos: a) puedan alcanzar libremente con el empleador o empleador potencial un acuerdo sobre si residirán o no en el hogar para el que trabajan; b) que no estén obligados a permanecer en el hogar o a acompañar a miembros del hogar durante los períodos de descanso diarios y semanales o durante las vacaciones anuales, y c) que tengan derecho a conservar sus documentos de viaje y de identidad. La Comisión solicita también al Gobierno que envíe información sobre las medidas previstas o adoptadas para garantizar en la práctica que los trabajadores domésticos que residen en el hogar para el que trabajan, disfrutan de condiciones de vida decentes que respeten su privacidad, como está previsto en el párrafo 17 de la Recomendación núm. 201.

Artículo 7. Información comprensible sobre las condiciones de empleo. La Comisión toma nota de que el artículo 67, párrafo primero, del Código del Trabajo dispone que «el contrato de trabajo constará por escrito; se firmará al inicio de la relación de trabajo en tres ejemplares, uno por cada parte. La empresa conservará el suyo, al trabajador se le entregará su ejemplar al momento de la firma y el otro se remitirá a la Dirección General de Trabajo, o a las direcciones regionales del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, que llevará un registro diario de los contratos presentados». El artículo 68 establece el contenido mínimo de los contratos escritos de trabajo. No obstante, la Comisión toma nota de que el artículo 67, 2), inciso segundo, excluye explícitamente de la señalada obligación aquellos contratos de trabajo relativos al trabajo doméstico. Asimismo, el artículo 231, 1), del Código del Trabajo prevé que «el contrato podrá ser verbal o escrito, pero en todo caso regirá la presunción prevista en el artículo 69». El artículo 69 dispone que a «falta de contrato escrito se presumirán cierto los hechos o circunstancias alegadas por el trabajador que debían constar en dicho contrato. Esta presunción podrá destruirse mediante prueba que no admita duda razonable». El Gobierno informa que en el primer semestre de 2018 (enero junio), habían 171 contratos de trabajo relativos al servicio domésticos registrados, de los cuales 99 habían sido celebrados por trabajadores y 72 por trabajadoras. Por otro lado, el Gobierno indica que el Ministerio de Trabajo ha llevado a cabo jornadas de sensibilización e información de los derechos y reconocimiento del salario mínimo de los trabajadores y trabajadoras domésticos con miras a garantizar que conozcan sus derechos. En este sentido, el Gobierno proporciona en su memoria una copia de un tríptico que contiene información sobre los derechos de los trabajadores domésticos, entre los que incluye el derecho a un contrato de trabajo escrito. El Gobierno se refiere a la creación de una página web con la finalidad de que los trabajadores puedan conocer los derechos y beneficios que les otorga el Código del Trabajo. La Comisión solicita al Gobierno que envíe información detallada sobre las medidas adoptadas o previstas para asegurar en la práctica que los trabajadores domésticos sean informados de sus términos y condiciones de empleo — particularmente respecto a los señalados en este artículo del Convenio — de forma adecuada, verificable y fácilmente comprensible, de preferencia, cuando sea posible, mediante contratos escritos en conformidad con la legislación nacional o con convenios colectivos. Además, la Comisión solicita al Gobierno que envíe información sobre toda medida tomada para establecer un contrato tipo en el sector del trabajo doméstico.

Artículo 8. Trabajadores domésticos migrantes. El Gobierno indica que aquellos que contraten a un extranjero para realizar labores de trabajo doméstico, podrán solicitar la visa para trabajadores domésticos por un período de un año con cuatro extensiones, siempre y cuando el solicitante permanezca trabajando con el mismo empleador. El Gobierno añade que los empleadores de trabajadores domésticos migrantes están obligados a cumplir con lo dispuesto en el decreto-ley núm. 3, de 22 de febrero de 2008, que crea el Servicio nacional de migración, la carrera migratoria y dicta otras disposiciones. En particular, el artículo 89 del decreto-ley prevé sanciones para aquellos empleadores de trabajadores migrantes que retengan sus documentos de identificación, documentos de viaje o pasaportes de los trabajadores extranjeros y que no cumplan con las disposiciones mínimas en materia laboral, de salud y seguridad social que señala la legislación nacional. El Gobierno indica que tanto el trabajador doméstico como el empleador estarán obligados a notificar al Servicio Nacional de Migración de Panamá en caso de culminarse el contrato de trabajo, lo cual será motivo para la cancelación de la visa de trabajo doméstico. La Comisión toma nota, no obstante, de que el Gobierno no incluye información en su memoria sobre la aplicación en la práctica de este artículo del Convenio. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información detallada sobre la legislación nacional de acuerdo a la cual se exija que los trabajadores domésticos migrantes que son contratados en un país para prestar trabajo doméstico en otro reciban por escrito una oferta de empleo o un contrato de trabajo, que incluyan las condiciones señaladas en el artículo 7, antes de cruzar las fronteras nacionales con el fin de incorporarse al empleo doméstico (artículo 8, párrafo 1). La Comisión solicita además al Gobierno que indique cualesquiera medidas adoptadas en cooperación con otros Estados Miembros de la OIT para asegurar la aplicación efectiva del Convenio a los trabajadores domésticos migrantes (artículo 8, párrafo 3). Asimismo, solicita al Gobierno que indique la legislación u otras medidas que regulen las condiciones según las cuales los trabajadores domésticos migrantes tienen derecho a la repatriación tras la expiración o terminación del contrato de trabajo en virtud del cual fueron empleados (artículo 8, párrafo 4).

Artículo 10, párrafo 1. Igualdad de trato entre los trabajadores domésticos y los trabajadores en general en cuanto al tiempo de trabajo. La Comisión toma nota de que el artículo 66 de la Constitución y el artículo 31 del Código del Trabajo establecen una jornada máxima de trabajo diurno de ocho horas. Sin embargo, el artículo 231, 2), del Código del Trabajo prevé que «el trabajador doméstico no estará sujeto a horario, pero gozarán ellos por lo menos de un descanso absoluto desde las 9 p.m. a 6 a.m. (…)». La Comisión observa que la Corte Suprema de Justicia en su sentencia de 10 de agosto de 1994, se pronunció en relación con la presunta inconstitucionalidad de las mencionadas primeras frases del artículo 231, 2), del Código del Trabajo, ya que podrían dar lugar a que se entendiera que la jornada máxima del trabajo doméstico era de quince horas frente a la jornada máxima de ocho horas que se establece para el resto de categorías de trabajadores. El Pleno de la Corte Suprema de Justicia afirmó que el artículo 231, 2), del Código del Trabajo «no establece ninguna jornada de trabajo sino que más bien hace referencia al período de descanso absoluto del cual debe gozar todo empleado doméstico cada día. El ánimo del legislador en este caso no fue el de establecer una jornada de trabajo para el trabajador doméstico sino más bien asegurarse que este último gozara de un lapso continuo e ininterrumpido de descanso en el cual no estuviese obligado a realizar tarea alguna. Esto no implica que la jornada de trabajo de los trabajadores domésticos sea de 15 horas como manifiesta el demandante. Ello no es así por cuanto (…) el trabajador doméstico, por las características especiales del trabajo que desempeña permanece, por lo general, en el hogar donde desempeña sus labores». En definitiva, la Corte Suprema afirmó que el del artículo 231, 2), del Código del Trabajo no establece una jornada de quince horas para los trabajadores domésticos, sino que busca asegurar que el trabajador doméstico goce de «un lapso continuo e ininterrumpido de descanso en el cual no estuviese obligado a realizar tarea alguna.» Por último, la Comisión observa que, según el estudio denominado «La institucionalización sociocultural y jurídica de la desigualdad: El trabajo doméstico remunerado en Panamá» elaborado por el Fondo de desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), el Instituto Nacional de la Mujer (INAMU) y el Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamérica y República Dominicana (COMMCA) en 2007, un alto porcentaje de estos trabajadores trabajaban de diez a doce horas diarias. En particular, el estudio señala que el 51,30 por ciento de los trabajadores domésticos a tiempo completo con dormida trabajaban de 49 a 84 horas semanales, seguidas del 31,80 por ciento que trabajaba de 42 a 48 horas y el 17,10 por ciento que trabajaba de 36 a 40 horas. Entre las trabajadoras a tiempo completo sin dormida, el 41,10 por ciento trabajaba de 42 a 48 horas. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione información sobre cómo se aplica en la práctica el artículo 231, 2), del Código del Trabajo de manera que se asegure la igualdad de trato entre los trabajadores y las trabajadoras domésticos en general en relación con las horas normales de trabajo, la compensación de las horas extraordinarias y los períodos de descanso diario. La Comisión solicita además al Gobierno que adopte las medidas necesarias para modificar el artículo 231, 2), del Código del Trabajo con miras a que establezca una jornada laboral de un máximo de 8 horas para todos los trabajadores domésticos.

Artículo 10, párrafo 3. Períodos durante los cuales los trabajadores domésticos no disponen libremente de su tiempo. La Comisión toma nota de que el artículo 34 del Código del Trabajo establece que se computa en la jornada, como tiempo de trabajo sujeto a salario «el tiempo durante el cual el trabajador esté a disposición exclusiva de su empleador; el tiempo que un trabajador permanece inactivo dentro de la jornada, cuando la inactividad sea extraña a su voluntad a las causas legales de suspensión del contrato de trabajo; y el tiempo requerido para su alimentación dentro de la jornada, cuando por la naturaleza del trabajo se haga necesaria la permanencia del trabajador en el local o lugar donde realiza su labor». La Comisión toma nota, por otra parte, de que en la sentencia de 10 de agosto de 1994, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia se pronunció respecto a la aplicación al trabajo doméstico del denominado «criterio de la disponibilidad», de acuerdo con el artículo 33 del Código del Trabajo, es todo el tiempo que el trabajador no puede utilizar libremente por estar a disponibilidad del empleador. El Pleno de la Corte Suprema de Justicia dispuso que dicho criterio debía ser aplicado cuidadosamente en el caso de los trabajadores domésticos, ya que consideró que el hecho de estar disponible para el empleador de 6.01 a 21 horas, en virtud de lo establecido en el artículo 231, 2), del Código del Trabajo, no implicaba que el trabajador ocupase todo ese tiempo desempeñando efectivamente las labores a él encomendadas, pues en el transcurso de esas quince horas el trabajador doméstico realiza actividades personales, tales como desayunar, almorzar, cenar o descansar. Por lo tanto, la Comisión observa que el artículo 33 del Código del Trabajo se aplica de manera más laxa en relación con los trabajadores domésticos, de manera que todo el tiempo que el trabajador doméstico no pueda utilizar libremente por estar a disponibilidad del empleador no es considerado como tiempo de trabajo. La Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los períodos durante los cuales los trabajadores domésticos no disponen libremente de su tiempo y permanecen a disposición del hogar para responder a posibles requerimientos de sus servicios son considerados y remunerados como horas de trabajo.

Artículo 11. Salario mínimo. No discriminación por motivo de sexo. El artículo 66 de la Constitución dispone que «la ley establecerá la manera de ajustar periódicamente el salario o sueldo mínimo del trabajador, con el fin de cubrir las necesidades normales de su familia, mejorar su nivel de vida, según las condiciones particulares de cada región y de cada actividad económica (…)». El artículo 172 del Código del Trabajo prevé que todo trabajador tiene derecho a percibir un salario mínimo. El Gobierno indica que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 174 del Código del Trabajo, cada dos años se revisa el salario mínimo, al que tienen acceso también los trabajadores domésticos. A este respecto, el Gobierno informa de que, de acuerdo a lo establecido en el decreto ejecutivo núm. 75, de 26 de diciembre de 2017, por medio del cual se fijan las nuevas tasas de salario mínimo, vigentes en todo el territorio nacional, el salario mínimo mensual de los trabajadores domésticos es de 250 000 o 225 000 balboas, dependiendo de la región en la que trabajen. El citado decreto establece un salario mínimo de 1,53 balboas por hora para los trabajadores de la agricultura, la ganadería, caza, silvicultura, acuicultura y pesca de empresas pequeñas y de 1,87 para aquellos que trabajen en empresas grandes (de 11 empleados o más). La Comisión observa que lo anteriormente expuesto puede dar lugar a situaciones discriminatorias ya que se establece un salario mínimo mensual para los trabajadores domésticos, mientras que para el resto de trabajadores se establece un salario mínimo por hora. Tomando en consideración, que de acuerdo al artículo 231, 2), del Código del Trabajo, los trabajadores domésticos pueden llegar a trabajar hasta quince horas por día, mientras que el ordenamiento jurídico establece un máximo de ocho horas para el resto de trabajadores, el establecer un salario mínimo mensual resulta en detrimento de los trabajadores domésticos que pueden llegar a trabajar muchas más horas al mes que el resto de los trabajadores. Por consiguiente, se fija un salario mínimo para los trabajadores domésticos por debajo del establecido para otras categorías de trabajadores. En cuanto a la igualdad de remuneración, el artículo 67 de la Constitución establece que «a trabajo igual en idénticas condiciones, corresponde siempre igual salario o sueldo, cualesquiera que sean las personas que lo realicen, sin distinción de sexo, nacionalidad, edad, raza, clase social, ideas políticas o religiosas». El artículo 10 del Código del Trabajo dispone que «a trabajo igual al servicio del mismo empleador, desempeñado en puesto, jornada, condiciones de eficiencia y tiempo de servicio iguales, corresponde igual salario (...)». A este respecto, la Comisión se refiere a sus comentarios de 2015 relativos a la aplicación del Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100), en los que recordó que desde hace más de veinte años viene refiriéndose a la necesidad de modificar el artículo 10 del Código del Trabajo para ponerlo en plena conformidad con el principio de igual remuneración entre hombres y mujeres por un trabajo de igual valor. La Comisión destaca que esto último resulta de especial relevancia, ya que, según datos del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC), en marzo de 2016, había 60 419 trabajadoras domésticas y 10 779 trabajadores domésticos. Tomando en consideración que los trabajadores domésticos reciben el salario mínimo más bajo debido a que se fija una remuneración mensual, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias con el objetivo de establecer un salario mínimo por horas para los trabajadores domésticos, al igual que el resto de trabajadores. La Comisión se refiere a sus comentarios de 2015 relativos a la aplicación del Convenio núm. 100, en particular aquellos en los que solicita al Gobierno que tome las medidas necesarias para la adecuación de su legislación con el principio del Convenio y en particular para la modificación del artículo 10 del Código del Trabajo con miras a garantizar el principio de igual remuneración entre trabajadores y trabajadoras domésticas por un trabajo de igual valor, y solicitar al Gobierno que envíe información detallada al respecto.

Artículo 12, párrafo 2. Pagos en especie. El artículo 144 del Código del Trabajo dispone que «por salario en especie se entiende únicamente la parte que recibe el trabajador o su familia en alimentos, habitación y vestidos que se destinan a su consumo personal inmediato. No se computarán como salario en especie los suministros de carácter gratuito que otorgue el empleador al trabajador, los cuales no podrán ser deducidos del salario en dinero. Para los efectos legales, mientras no se determine en cada caso concreto el valor de la remuneración en especie, se estimará éste como equivalente al 20 por ciento del total del salario que recibe el trabajador. En ningún caso el salario en especie pactado podrá ser mayor del 20 por ciento del salario total.» En lo que respecta a los trabajadores domésticos, el artículo 231, 9), del Código del Trabajo dispone que «salvo pacto en contrario, se presume que la remuneración del empleado doméstico comprende, además del pago en dinero, el suministro de alimentos y habitación». Al respecto, la Comisión recuerda que el párrafo 14, apartado d), de la Recomendación núm. 201 dispone que «cuando se disponga que el pago de una determinada proporción de la remuneración se hará en especie, los Miembros deberían contemplar la posibilidad de (…) asegurar que, si se exige a un trabajador doméstico que resida en el hogar del empleador, a la remuneración no se aplique ningún descuento con respecto al alojamiento, a menos que el trabajador doméstico acepte ese descuento (…)». La Comisión solicita al Gobierno que indique si es aplicable a los trabajadores domésticos el límite del pago en especie del 20 por ciento del salario total establecido en el artículo 144 del Código del Trabajo, y de no ser así, que adopte las medidas necesarias con miras a garantizar que cuando una proporción limitada de la remuneración de los trabajadores domésticos revista la forma de pagos en especie, ésta proporción sea no menos favorable que las que rigen generalmente para otras categorías de trabajadores. Asimismo, solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias con miras a asegurar que los pagos en especie se hagan con el acuerdo del trabajador, que se destinen a su uso y beneficio personal, y que el valor monetario que se atribuya a los mismos sea justo y razonable.

Artículos 13 y 14. Medidas eficaces que garanticen la seguridad y salud en el trabajo. Acceso efectivo a la seguridad social. El Gobierno no indica en su memoria si se han adoptado medidas a fin de asegurar la seguridad y la salud en el trabajo de los trabajadores domésticos, y de ser así, si éstas tienen debidamente en cuenta las características específicas del trabajo doméstico. En lo que respecta al acceso a la seguridad social, el Gobierno indica que en virtud de ley núm. 51 de 2005, que reforma la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social y dicta otras disposiciones, se concede a las trabajadoras y trabajadores domésticos las prestaciones a las que tienen derecho dentro del Régimen obligatorio, el riesgo de enfermedad y maternidad, y el riesgo de invalidez, vejez y muerte, como son, entre otras, la atención de salud, prestaciones por licencia de maternidad y jubilación. El Gobierno indica también que las trabajadoras domésticas al igual que el resto de trabajadoras se encuentran amparadas por el fuero de la maternidad recogido en el artículo 72 de la Constitución. El Gobierno informa que en el primer semestre de 2017, el Ministerio de Trabajo, en conjunto con la Caja de seguro social, organizó cuatro jornadas de inscripción y afiliación al Seguro Social para los trabajadores domésticos a efectos de garantizar el cumplimiento de la legislación nacional relativa a la seguridad social. La Comisión solicita al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas a fin de asegurar la seguridad y la salud en el trabajo de los trabajadores domésticos, y que tengan debidamente en cuenta las características específicas del trabajo doméstico. La Comisión solicita también al Gobierno que comunique información sobre el número de trabajadores domésticos afiliados a la Caja de Seguro Social, desagregada por sexo y edad.

Artículo 15, párrafos 1, a) a d), y 2. Agencias de empleo privadas. El funcionamiento de las agencias de empleo privadas se encuentra regulado bajo el decreto ejecutivo núm. 32, de 15 de abril de 2016. El artículo 4, 7), del decreto ejecutivo establece la obligación de las agencias o empresas privadas de colocación de estar sujetas a las inspecciones que realice la Dirección General de Empleo en conjunto con la Dirección de Inspección del Trabajo, de rutina o por denuncias recibidas. El artículo 6 recoge una serie de reglas de funcionamiento de las agencias o empresas privadas de colocación, tales como la obligación de que los trabajadores reclutados reciban el salario mínimo más alto fijado en el distrito de acuerdo a la actividad comercial que corresponda y al servicio que desempeñe. El artículo 7 dispone que la violación de cualquier de las normas recogidas en el decreto ejecutivo por parte de las agencias o empresas privadas de colocación será sancionada con multas. El Gobierno indica que el Departamento de Registro de Agencias de Colocación es responsable de vigilar el estricto cumplimiento de los convenios internacionales, así como de las normas legales sobre empleo y solicitar la aplicación de las medidas correctivas y sanciones que correspondan, por los funcionarios autorizados en coordinación con la Dirección de Inspección del Trabajo. El Gobierno añade que se trabaja actualmente en la elaboración de un manual de procedimientos y funciones que regirá el funcionamiento del señalado departamento. Sin embargo, el Gobierno no proporciona información en su memoria en relación con la concertación de acuerdos bilaterales, regionales o multilaterales con el fin de prevenir abusos y prácticas fraudulentas en la contratación, la colocación y el empleo cuando se contrate a los trabajadores domésticos en un país para prestar servicio en otro país. Por último, el Gobierno informa que no se han llevado a cabo consultas con los interlocutores sociales sobre la aplicación en la práctica de este artículo del Convenio. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione información sobre el número y tipo de denuncias por abusos y prácticas fraudulentas de agencias o empresas privadas de colocación, en relación con trabajadores domésticos, registradas por el Departamento de Registro de Agencias de Colocación, así como sobre las sanciones impuestas. La Comisión solicita además al Gobierno que indique si se han celebrado acuerdos bilaterales, regionales o multilaterales con el fin de prevenir abusos y prácticas fraudulentas en la contratación, la colocación y el empleo cuando se contrate a los trabajadores domésticos en un país para prestar servicio en otro país. Solicita también al Gobierno que adopte las medidas necesarias para celebrar consultas sobre la aplicación en la práctica de este artículo del Convenio con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas, así como con organizaciones representativas de trabajadores domésticos y con organizaciones representativas de los empleadores de los trabajadores domésticos, si tales organizaciones existen.

Artículo 17, párrafo 1. Mecanismos de queja. El Gobierno indica que las Juntas de Conciliación y Decisión es el órgano responsable de aplicar la legislación laboral vigente en aquellos procesos entablados por trabajadores domésticos, en razón de despidos injustificados, reclamaciones de cualesquiera prestaciones y derechos adquiridos adeudados, tales como salarios, vacaciones, pago del 13.er mes y fuero de maternidad. El Gobierno informa de que en 2017 y durante el primer semestre de 2018, se presentaron a nivel nacional 62 reclamaciones de trabajadores domésticos. La Comisión solicita al Gobierno que continúe enviando información sobre el número de denuncias presentadas por los trabajadores domésticos ante las distintas instancias competentes, las sanciones impuestas a los responsables y la reparación acordada.

Artículo 17, párrafo 2. Inspección del trabajo. El artículo 26 de la Constitución establece que «el domicilio o residencia son inviolables. Nadie puede entrar en ellos sin el consentimiento de su dueño, a no ser por mandato escrito de autoridad competente y para fines específicos, o para socorrer a víctimas de crímenes o desastres. Los servidores públicos de trabajo, de seguridad social y de sanidad pueden practicar, previa identificación, visitas domiciliarias o de cumplimiento de las leyes sociales y de salud pública». A este respecto, el Gobierno indica en su memoria que la norma no especifica claramente la entrada en el domicilio por el inspector de trabajo. El Gobierno añade que es obligación del empleador permitir la inspección y vigilancia de las autoridades administrativas y judiciales de trabajo, que se deban practicar en la empresa, establecimiento o negocio, a fin de que una vez que la Dirección Nacional de Inspección, tenga conocimiento de algún tipo de queja interpuesta por un trabajador o trabajadora doméstico, pueda dar inicio a una inspección garantizando que no se vulneren sus derechos. Sin embargo, el Gobierno informa que durante el período comprendido en la memoria no se han practicado inspecciones de trabajo relacionadas con el trabajo doméstico debido a las dificultades que presenta el ingreso en el lugar de trabajo. Si bien, es cierto que los inspectores de trabajo están autorizados a entrar libremente y sin previa autorización, a cualquier hora del día y de la noche, en todo establecimiento sujeto a inspección, en el caso del trabajo doméstico, esto resulta difícil, ya que el trabajo se realiza en un domicilio. Por lo tanto, únicamente en caso de que haya consentimiento por parte del propietario del domicilio y orden judicial, la inspección del trabajo puede acceder al domicilio. Al tiempo que toma nota de la solicitud del Gobierno de asistencia técnica de la OIT al respecto, la Comisión alienta al mismo para que tome las medidas necesarias para que se formulen y se pongan en práctica medidas relativas a la inspección del trabajo, a la aplicación de las normas y las sanciones, prestando debida atención a las características especiales del trabajo doméstico, modificando, de ser necesario, la legislación nacional.