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Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Ecuador (RATIFICATION: 1967)

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La commission prend note des observations conjointes de l’Union nationale des travailleurs de l’éducation (UNE) et de l’Internationale des services publics en Equateur (ISP-Equateur), reçues le 1er septembre 2017, qui portent sur des questions examinées par la commission, ainsi que sur des allégations de violations de la convention dans la pratique, notamment sur le refus d’enregistrement de plusieurs organisations syndicales. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires au sujet de ces allégations.

La commission prend également note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), reçues le 1er septembre 2017, qui se réfèrent à des questions que la commission examine dans le présent commentaire.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 106e session, juin 2017)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu en juin 2017 à la Commission de l’application des normes de la Conférence sur l’application de la convention par l’Equateur. La commission note tout particulièrement que la Commission de la Conférence a prié le gouvernement de: i) garantir le plein respect du droit des fonctionnaires de constituer des organisations de leur choix pour défendre collectivement leurs intérêts, y compris la protection contre la dissolution ou la suspension administrative; ii) annuler la décision de dissolution de l’UNE et permettre le libre fonctionnement de ce syndicat; iii) modifier la législation pour veiller à ce que les conséquences d’un éventuel retard dans l’organisation des élections syndicales soient définies dans les statuts des organisations elles-mêmes; et iv) entamer un processus de consultation des organisations les plus représentatives d’employeurs et de travailleurs pour déterminer comment le cadre législatif actuel doit être modifié afin de rendre l’ensemble de la législation applicable conforme au texte de la convention.

La Commission de la Conférence a invité le gouvernement à envisager la possibilité de recourir à l’assistance technique du BIT pour le processus de réforme du droit interne. A cet égard, la commission accueille favorablement que le gouvernement a convenu avec le Bureau d’une assistance technique dans le cadre des réformes législatives en cours.

Application de la convention dans le secteur public

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs, sans autorisation préalable, de constituer les organisations de leur choix. Impossibilité de constituer plus d’une organisation syndicale dans le secteur public. Dans ses commentaires précédents, se référant à l’article 326.9 de la Constitution en vertu duquel, aux fins des relations de travail dans les institutions étatiques, le personnel est représenté par une seule organisation, et à un projet de réforme de la loi organique qui prévoyait la mise en œuvre législative de cette disposition constitutionnelle, la commission avait prié le gouvernement de prendre immédiatement les mesures nécessaires pour que la Constitution et la loi préservent la possibilité du pluralisme syndical dans le secteur public. A ce sujet, la commission prend note de l’information suivante du gouvernement: le 19 mai 2017, la loi organique portant réforme de la législation qui régit le secteur public (ci-après, la loi organique de réforme) a été adoptée. La commission note que le gouvernement indique spécifiquement ce qui suit: i) la loi organique de réforme garantit sans restriction le droit d’association des fonctionnaires, rendant ainsi possible la création de plusieurs syndicats dans les institutions du secteur public; ii) la loi crée le comité des fonctionnaires; iii) la création de ce comité a pour but de garantir certaines prérogatives à l’organisation de fonctionnaires la plus représentative dans chaque institution publique, sans limiter en aucune manière la possibilité qu’il y ait plusieurs organisations syndicales dans le secteur public. La commission prend note également des observations conjointes de l’ISP-Equateur et de l’UNE qui affirment que la création du comité des fonctionnaires, lequel doit être formé par la moitié plus un des fonctionnaires d’une institution, va à l’encontre des dispositions de la convention.

En ce qui concerne le comité des fonctionnaires, la commission constate que l’article 11 de la loi organique de réforme, adoptée en mai 2017, s’inspire du projet de loi qu’elle a examiné dans son dernier commentaire. La commission note ce qui suit: i) le comité des fonctionnaires a toutes les caractéristiques d’une organisation de travailleurs (membres affiliés, statuts, comité de direction); ii) le comité a toutes les fonctions de promotion et de défense des intérêts collectifs que la loi reconnaît aux fonctionnaires (en particulier le droit de veiller au respect de la législation du travail, le droit au dialogue social et le droit de grève); iii) la loi reconnaît d’une manière générale et sans restriction le droit des fonctionnaires de constituer des organisations syndicales, mais elle ne prévoit pas expressément et ne réglemente pas des formes d’organisation différentes du comité des fonctionnaires au moyen desquelles les fonctionnaires pourraient défendre collectivement leurs intérêts et exercer les droits collectifs susmentionnés; et iv) étant donné que chaque comité des fonctionnaires doit regrouper la majorité absolue des fonctionnaires dans une institution publique, il peut y en avoir seulement un par institution publique. La commission constate qu’il ressort de ce qui précède que, même si l’article 11 de la loi organique de réforme n’interdit pas la possibilité de créer plusieurs organisations syndicales dans une même institution publique, cette disposition prévoit et régit seulement l’exercice des différents droits collectifs des fonctionnaires au moyen du comité des fonctionnaires, organisation unique puisqu’elle doit affilier la majorité absolue du personnel d’une institution publique.

La commission rappelle que, en vertu de l’article 2 de la convention, le pluralisme syndical devrait être possible dans tous les cas. A cet égard, la commission attire l’attention du gouvernement sur le fait que la liberté de choix des travailleurs serait compromise si la distinction entre les syndicats les plus représentatifs et les syndicats minoritaires, en droit ou dans la pratique, aboutissait à interdire l’existence d’autres syndicats auxquels les travailleurs souhaiteraient s’affilier, ou à l’octroi de privilèges propres à influencer indûment le choix d’une organisation par les travailleurs. Cette distinction ne devrait donc pas avoir pour effet de priver les syndicats non reconnus comme les plus représentatifs des moyens essentiels pour défendre les intérêts professionnels de leurs membres (par exemple, le droit de représenter leurs membres, y compris en cas de réclamation individuelle), pour l’organisation de leur gestion et de leurs activités et pour la formulation de leurs programmes, conformément à la convention (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 97). La commission prie par conséquent le gouvernement de fournir des informations supplémentaires sur les mécanismes dont disposent les organisations de fonctionnaires autres que les comités de fonctionnaires pour défendre et représenter les intérêts de leurs membres devant les autorités.

Articles 2, 3 et 4. Enregistrement des associations de fonctionnaires et de leurs comités directeurs. Interdiction de la dissolution par la voie administrative des associations. Règlement pour le fonctionnement du système unifié d’information des organisations sociales et civiques (décret exécutif no 16 du 20 janvier 2013 tel que modifié par le décret no 739 du 12 août 2015). Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que les décrets exécutifs nos 16 et 739 prévoyaient différents motifs de dissolution administrative des organisations sociales, et que ces décrets s’appliquaient aux associations de fonctionnaires qui n’étaient pas enregistrées auprès du ministère du Travail mais auprès de leurs ministères respectifs. La commission avait prié instamment le gouvernement de mener à bien les réformes nécessaires pour que les associations professionnelles de fonctionnaires ne soient pas soumises à des motifs de dissolution les empêchant d’exercer pleinement leur mandat de défendre les intérêts de leurs membres et pour qu’elles ne soient pas assujetties à la dissolution ou à la suspension administrative.

La commission accueille favorablement l’indication du gouvernement selon laquelle les décrets exécutifs nos 16 et 739 ont été abrogés par le décret no 193 du 24 octobre 2017. La commission note que, bien que le nouveau décret ait pour but de diminuer autant que possible les exigences administratives inutiles que les organisations sociales doivent respecter et qu’il y ait moins de motifs de dissolution, le nouveau décret continue de prévoir comme motif de dissolution la réalisation d’activités politiques partisanes, ainsi que la dissolution administrative. Rappelant à nouveau que, pour pouvoir défendre les intérêts de leurs membres, les associations de fonctionnaires doivent pouvoir s’exprimer sur la politique économique et sociale du gouvernement, et que l’article 4 de la convention interdit la dissolution ou la suspension par voie administrative de ces associations, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les règles susmentionnées du décret no 193 ne s’appliquent pas aux associations de fonctionnaires qui ont pour but de défendre les intérêts économiques et sociaux de leurs membres.

Dissolution administrative de l’UNE. Dans ses commentaires précédents, la commission avait exprimé sa profonde préoccupation en raison de la dissolution administrative de l’UNE. Elle avait prié instamment le gouvernement de prendre d’urgence toutes les mesures nécessaires pour annuler cette décision et pour que l’UNE puisse reprendre immédiatement ses activités. La commission prend note que le gouvernement indique que, dans le cadre de l’ouverture au dialogue qui caractérise le nouveau gouvernement, des contacts ont été pris entre le ministère du Travail et l’avocat de l’UNE pour examiner les alternatives à la dissolution et la liquidation de cette organisation. Il ressort de ces contacts que: i) l’UNE n’est pas une organisation syndicale, étant donné qu’elle n’a jamais été enregistrée auprès du ministère du Travail; ii) l’autorité compétente pour annuler l’acte administratif de dissolution et de liquidation est le ministère de l’Education; iii) l’UNE a remis en question la légalité de cette décision administrative devant le Tribunal administratif de la ville de Quito. Par conséquent, en vertu de la séparation des pouvoirs, il convient d’attendre la décision judiciaire correspondante; et iv) le ministère du Travail a invité l’UNE à entamer la procédure administrative d’enregistrement en tant qu’organisation syndicale devant le ministère du Travail. La commission souligne à nouveau que, au-delà de leur dénomination formelle, les associations de travailleurs, y compris celles d’instituteurs, dans le secteur public ou privé, ayant pour but de défendre les intérêts professionnels de leurs membres, sont couvertes par les dispositions de la convention et que, de même, l’obligation de respecter la convention ne se limite pas au ministère du Travail mais s’étend à l’ensemble des autorités et institutions du pays. La commission rappelle également, à nouveau, que la dissolution administrative des organisations de travailleurs, y compris d’enseignants, constitue une grave violation de la convention. Encouragée par le début d’un dialogue entre le gouvernement et l’UNE, par l’abrogation du décret no 16 qui constituait l’une des bases juridiques de la dissolution de l’UNE, ainsi que par l’annulation de la dissolution d’autres organisations sociales, la commission veut croire que le gouvernement pourra faire état dans les meilleurs délais de l’annulation de la dissolution de l’UNE afin que cette organisation puisse exercer à nouveau immédiatement toutes ses activités de défense des intérêts professionnels de ses membres.

Application de la convention dans le secteur privé

Article 2. Nombre de travailleurs excessivement élevé (30) pour constituer des associations de travailleurs, des comités d’entreprise ou des assemblées visant à organiser des comités d’entreprise. La commission rappelle que, depuis que la réforme législative de 1985 a porté le nombre minimum de membres de 15 à 30, elle prie le gouvernement d’abaisser le nombre minimum de travailleurs requis par la législation pour constituer des associations de travailleurs ou des comités d’entreprise. La commission note en outre que le Comité de la liberté syndicale lui a renvoyé le suivi des aspects législatifs du cas no 3148 (voir 381e rapport du Comité de la liberté syndicale, mars 2017, paragr. 442). Dans ce cas, qui porte sur le refus d’enregistrement d’une organisation syndicale de travailleurs des bananeraies au motif qu’elle regroupe les travailleurs de plusieurs entreprises du secteur, le comité avait pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle la formation d’un syndicat par des travailleurs d’entreprises différentes allait à l’encontre de l’article 449 du Code du travail qui dispose que les dirigeants des associations de travailleurs, de toutes sortes, doivent comprendre uniquement des travailleurs de l’entreprise dont relèvent ces associations. Se fondant sur ce qui précède, le comité a prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, non seulement pour abaisser le nombre minimum de travailleurs affiliés requis pour former une organisation syndicale au niveau de l’entreprise, mais aussi pour permettre de former des organisations de premier niveau qui regroupent des travailleurs de plusieurs entreprises. La commission note que le gouvernement indique, d’une part, que la fixation d’un nombre minimum d’affiliés vise à assurer la représentativité des organisations syndicales et, d’autre part, que dans le cadre du processus en cours de réforme normative la possibilité de prendre en compte la recommandation de la commission d’experts sera envisagée. La commission rappelle à nouveau que l’exigence d’un niveau raisonnable de représentativité pour conclure des conventions collectives ne doit pas être confondue avec les conditions fixées pour créer des organisations syndicales. Par ailleurs, la commission rappelle que, en vertu des articles 2 et 3 de la convention, les travailleurs doivent pouvoir constituer, s’ils le souhaitent, des organisations de premier niveau à un niveau supérieur à celui de l’entreprise. La commission veut croire que la réforme législative en cours contribuera à la révision des articles 443, 449, 452 et 459 du Code du travail de façon à abaisser le nombre minimum d’affiliés requis pour créer des associations de travailleurs et des comités d’entreprise, et à pouvoir créer des organisations syndicales de premier niveau qui regroupent des travailleurs de plusieurs entreprises.

Article 3. Délais obligatoires pour organiser des élections syndicales. Dans ses commentaires précédents, plusieurs organisations syndicales ayant affirmé qu’il était porté atteinte à l’autonomie syndicale, la commission avait prié le gouvernement de communiquer des informations sur l’application dans la pratique de l’article 10(c) de l’accord ministériel no 0130 de 2013 portant règlement des organisations professionnelles, lequel prévoit la perte des attributions et des compétences de la direction syndicale si elle n’organise pas des élections dans un délai de quatre-vingt-dix jours après l’expiration du mandat défini par les statuts de l’organisation. La commission note que le gouvernement indique ce qui suit: i) l’accord ministériel no 0130 a pour but d’assurer l’application de l’article 326.8 de la Constitution; ii) les organisations syndicales demandent que leur soient appliquées les normes du droit civil ou du droit des entreprises qui disposent que les dirigeants de syndicats occupent leurs fonctions jusqu’à ce qu’ils soient remplacés conformément à la loi; iii) le ministère du Travail, conjointement avec l’Assemblée nationale, mène un processus d’élaboration d’un nouveau Code organique intégré du travail et de promotion de l’emploi qui comprendra une proposition normative sur ce point. La commission veut croire que la nouvelle norme qui sera adoptée disposera que, dans le respect des règles démocratiques, ce seront les statuts des organisations qui définissent les conséquences d’un éventuel retard des élections syndicales.

Election de travailleurs non affiliés à l’organe de direction du comité d’entreprise. Dans son commentaire précédent, la commission avait considéré que l’imposition par la législation que des travailleurs non affiliés puissent se présenter aux élections de l’organe de direction du comité d’entreprise était contraire à l’autonomie syndicale reconnue par l’article 3 de la convention. Elle avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réviser l’article 459.3 du Code du travail. La commission prend note de l’indication suivante du gouvernement: le but de la législation en vigueur est d’assurer l’élection démocratique de l’organe de direction du comité d’entreprise, mais la question soulevée par la commission sera examinée dans le cadre de la réforme législative en cours. Notant que la nouvelle loi organique portant réforme des lois qui régissent le secteur public dispose que l’organe de direction du comité des fonctionnaires ne peut être composé que de personnes affiliées au comité, la commission veut croire que les mesures nécessaires seront prises pour réviser l’article 459.3 du Code du travail afin que les candidatures de travailleurs non affiliés au comité d’entreprise ne soient possibles que si les statuts du comité de l’entreprise en prévoient la possibilité.

Article 3. Droit des syndicats de travailleurs et des associations de fonctionnaires d’organiser leurs activités et de formuler leur programme d’action. Peines de prison en cas de suspension des services publics ou de leur entrave. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réviser l’article 346 du Code organique intégral pénal, qui prévoit des peines de un à trois ans d’emprisonnement en cas de suspension ou d’entrave de la prestation normale d’un service public, de sorte que des sanctions pénales ne soient pas imposées aux travailleurs qui organisent une grève pacifique. A ce sujet, la commission prend note des indications suivantes du gouvernement: i) l’infraction pénale définie à l’article 346 du Code organique intégral pénal ne se limite en effet pas aux actes de violence, mais recouvre tous les actes ayant pour effet de paralyser ou d’entraver la prestation normale d’un service public, et protège donc de cette manière l’intérêt général; ii) la disposition susmentionnée du Code organique intégral pénal n’a pas pour objet, en revanche, de sanctionner l’exercice légitime du droit de grève; et iii) la législation nationale prévoit des conditions pour déclarer la grève dans le secteur public et interdit la privation de services de base, comme la santé, l’éducation ou l’énergie.

La commission réitère que, si certaines restrictions au droit de grève sont acceptables afin de protéger les intérêts fondamentaux de la communauté, des sanctions pénales ne peuvent être imposées que si, pendant la grève, des actes de violence sont commis contre les personnes ou les biens, ou si d’autres infractions graves au droit pénal sont commises (par exemple, en cas de non-assistance à une personne en danger, ou de lésions ou de dommages commis délibérément à l’encontre des personnes ou des biens) (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 158). La commission souligne également à cet égard qu’une infraction pénale comportant des peines d’emprisonnement en cas d’entrave quelle qu’elle soit à la prestation normale d’un service public, couplée à l’incertitude que peut comporter la qualification de la légalité d’une grève, pourrait avoir un effet excessivement dissuasif sur l’exercice légitime des droits collectifs. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réviser l’article 346 du Code organique intégral pénal dans le sens indiqué et d’indiquer tout progrès dans ce sens.

Rappelant que le gouvernement a convenu avec le Bureau d’une assistance technique, la commission veut croire que le gouvernement sera en mesure de faire état dès que possible de l’adoption de dispositions législatives tenant compte des commentaires qu’elle formule depuis plusieurs années tant au sujet du secteur public que du secteur privé.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.