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Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Kazakhstan (RATIFICATION: 2000)

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La commission prend note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) reçues le 2 septembre 2017, qui contiennent des interventions des employeurs devant la Commission de l’application des normes de la Conférence de 2017 (ci-après «la Commission de la Conférence»).

La commission note également les observations sur l’application de la convention par la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2017, faisant référence aux questions soulevées par la commission ci-après, et indiquant que le 25 juillet 2017, Mme Larisa Kharkova, la présidente de la Confédération des syndicats indépendants du Kazakhstan (KNPRK), organisation ayant cessé ses activités, a été condamnée à quatre ans de restriction à sa liberté de mouvement, cent jours de travail obligatoire et cinq ans d’interdiction d’exercer des fonctions au sein d’une organisation publique ou non gouvernementale. La CSI indique que, au début de l’année 2017, M. Amin Eleusinov, président d’un syndicat affilié à la KNPRK, et M. Nurbek Kushakbaev, vice-président de la KNPRK, ont été condamnés à deux ans et deux ans et demi, respectivement, d’emprisonnement et interdits d’exercer des activités syndicales après leur sortie de prison. Tous deux ont été condamnés pour avoir appelé à la grève à la suite d’une décision du tribunal de radier la KNPRK en raison de son incapacité à réenregistrer les succursales provinciales dans au moins 9 des 16 régions du pays. Notant que ces cas ont été examinés par la Commission de l’application des normes de la Conférence, en juin 2017, la commission prie instamment le gouvernement de fournir ses commentaires à ce sujet sans tarder.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 106e session, juin 2017)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu au sein de la commission de la Conférence en juin 2017 concernant l’application de la convention. Elle observe que la Commission de la Conférence a pris note des graves problèmes soulevés, notamment la révocation de l’enregistrement de la KNPRK volontairement unifiée, ainsi que la violation de la liberté syndicale des employeurs par la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (NCE). La Commission de la Conférence a également noté les obstacles graves à la constitution de syndicats sans autorisation préalable en droit et dans la pratique. La Commission de la Conférence était préoccupée par l’absence persistante de progrès depuis l’examen de l’affaire en juin 2016 malgré la visite d’une mission de contacts directs du BIT en septembre 2016. La commission note que la Commission de la Conférence a invité le gouvernement à: i) modifier les dispositions de la loi de 2014 sur les syndicats portant sur les questions relatives aux limitations excessives à la constitution des syndicats qui limitent le droit des travailleurs de constituer des syndicats de leur choix et d’y adhérer, pour les mettre en conformité avec la convention; ii) modifier les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs afin de garantir pleinement l’autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendantes, sans plus tarder. En particulier, supprimer les dispositions sur le mandat général de la NCE de représenter les employeurs et d’accréditer les organisations d’employeurs; iii) permettre aux syndicats et aux organisations d’employeurs de bénéficier de projets et d’activités de coopération conjoints avec des organisations internationales et de participer à de tels projets; iv) modifier la législation pour lever l’interdiction d’assistance financière aux organisations syndicales et patronales nationales par les organisations internationales; v) prendre toutes les mesures nécessaires pour que la KNPRK et ses affiliés puissent exercer pleinement leurs droits syndicaux et jouissent de l’autonomie et de l’indépendance nécessaires pour remplir leur mandat et représenter leurs mandants; vi) modifier la législation afin de permettre aux juges, aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire de constituer une organisation de travailleurs et de s’y affilier; et (vii) faire en sorte que les demandes d’enregistrement syndical soient traitées rapidement et ne soient pas refusées à moins qu’elles ne répondent pas à des critères clairs et objectifs énoncés dans la loi. La Commission de la Conférence a estimé que le gouvernement devrait accepter une mission tripartite de haut niveau avant la prochaine Conférence internationale du Travail afin d’évaluer les progrès accomplis dans la mise en conformité avec ces conclusions.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs, sans distinction aucune, de constituer des organisations et de s’y affilier. Juges, sapeurs-pompiers et personnel pénitentiaire. Se référant aux conclusions de la Commission de la Conférence, la commission note que le gouvernement indique dans son rapport que l’interdiction faite aux juges de s’affilier à des syndicats (art. 23(2) de la Constitution) n’implique pas la restriction de leurs droits d’établir d’autres associations de magistrats et d’y appartenir. Conformément à l’article 23(2) de la Constitution, les juges, comme tous les citoyens de l’Etat, ont le droit à la liberté d’association pour promouvoir et défendre leurs intérêts professionnels, tant qu’ils n’utilisent pas les associations pour influencer l’administration de la justice et poursuivre des objectifs politiques. Le gouvernement souligne que l’Union des juges est une organisation qui représente les intérêts des juges. La commission rappelle que la mission de contacts directs a noté que l’Union peut soulever, et a soulevé par le passé, des questions relatives aux conditions de travail et à la pension de retraite des juges.

En ce qui concerne le personnel pénitentiaire et les sapeurs-pompiers, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le personnel pénitentiaire, en tant que corps chargé de l’application de la législation, relève du ministère de l’Intérieur et n’a, à ce titre, pas le droit de constituer des syndicats et d’y adhérer. La commission avait précédemment noté dans le rapport de la mission de contacts directs que, parmi les employés des organes chargés de l’application de la législation (dont le personnel pénitentiaire et les sapeurs pompiers), seuls les employés ayant un grade militaire ou de police n’ont pas le droit de constituer des syndicats et d’y adhérer. La commission note que le gouvernement réitère que tout le personnel civil appartenant aux organes susmentionnés peuvent constituer des syndicats et y adhérer. Elle rappelle à cet égard qu’elle avait noté que ces travailleurs étaient représentés par deux syndicats sectoriels. D’après le gouvernement, le Syndicat des travailleurs des forces de défense du Kazakhstan compte 11 610 membres et un syndicat en fonction au ministère de l’Intérieur compte 3 970 membres. Tout en prenant dûment note de cette information, la commission prie le gouvernement de fournir des éclaircissements sur les droits syndicaux du personnel pénitentiaire et des sapeurs pompiers qui n’ont pas le rang de militaire ou de policier.

Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission rappelle qu’à la suite de l’entrée en vigueur de la loi sur les syndicats, tous les syndicats existants ont dû être réenregistrés. Elle rappelle en outre qu’elle avait précédemment noté avec préoccupation que certains affiliés de la KNPRK se voyaient refuser l’enregistrement ou le réenregistrement. La commission note avec une vive préoccupation, suite aux discussions de la Commission de la Conférence et aux observations de la CSI en 2017, que l’enregistrement de la KNPRK a été révoqué bien que le ministère de la Justice et le ministère du Travail et du Développement Social aient donné l’assurance à la mission de contacts directs qu’ils étudieraient cette question et aideraient les syndicats, le cas échéant. La commission prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que la KNPRK et ses affiliées puissent exercer pleinement leurs droits syndicaux et jouissent de l’autonomie et de l’indépendance nécessaires pour remplir leur mandat et représenter leurs mandants. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur toute évolution à cet égard.

Droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission avait précédemment demandé au gouvernement de modifier les articles suivants de la loi sur les syndicats afin de garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils souhaitent s’associer ou devenir membres d’une structure syndicale de niveau supérieur et de réduire les exigences en matière de seuils pour établir des organisations de niveau supérieur:

-les articles 11(3), 12(3), 13(3) et 14(4), qui exigent des syndicats sectoriels territoriaux et locaux, sous menace de la suppression de leur enregistrement conformément à l’article 10(3) de cette loi, qu’ils soient affiliés à une association de syndicats nationale dans les six mois qui suivent leur enregistrement, de manière à garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils veulent s’associer à une structure syndicale de niveau supérieur ou en devenir membres; et
-l’article 13(2), qui exige qu’un syndicat fonctionnant au niveau d’un secteur n’inclue pas moins de la moitié des effectifs totaux de travailleurs du secteur ou des secteurs connexes, ou pas moins de la moitié des organisations du secteur ou des secteurs connexes, ou qu’il comprenne les subdivisions structurelles et les organisations membres sur le territoire de plus de la moitié de l’ensemble des régions, villes d’importance nationale et de la capitale, afin de réviser ce seuil à la baisse.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle un groupe de travail chargé d’améliorer la législation syndicale a été créé sous les auspices du ministère du Travail et du Développement social. Il s’est réuni en mars et en avril 2017 pour examiner les modifications proposées. En mai 2017, une commission interinstitutions a approuvé un projet de loi sur la modification de la législation. A cet égard, la commission prend note de l’intention de modifier la loi sur les syndicats de sorte à: i) abaisser de dix à trois le nombre de membres minimum requis pour créer un syndicat; et ii) simplifier la procédure d’enregistrement. Tout en se félicitant de cette information, la commission note que les modifications proposées ne répondent pas aux préoccupations décrites ci dessus. La commission rappelle à nouveau que le libre exercice du droit de constituer des organisations et de s’y affilier implique le droit des travailleurs de décider librement s’ils souhaitent s’associer à une structure syndicale de niveau supérieur ou en devenir membres et que les seuils requis pour la création d’organisations de niveau supérieur ne devraient pas être trop élevés. La commission prie par conséquent le gouvernement d’engager des discussions avec les partenaires sociaux afin de revoir les articles 11(3), 12(3), 13(2) et (3) et 14(4) de la loi sur les syndicats pour les mettre en pleine conformité avec la Convention. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur toutes les mesures prises ou envisagées à cet égard.

Loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs. La commission avait précédemment demandé au gouvernement de modifier la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (NCE) afin d’éliminer toute ingérence possible du gouvernement dans le fonctionnement de la chambre et de garantir pleinement l’autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendantes au Kazakhstan. La commission rappelle que la loi prévoit l’affiliation obligatoire à la NCE (art. 4(2)) et, pendant la période de transition qui se terminera en juillet 2018, la participation du gouvernement à la NCE et son droit de veto à ses décisions (paragr. 19(2) et 21(1)). La commission rappelle en outre, d’après le rapport de la mission de contacts directs, les difficultés rencontrées dans la pratique par la Confédération des employeurs du Kazakhstan (KRRK), qui découlent de l’obligation de s’affilier à la NCE et de son monopole. La mission de contacts directs a noté en particulier que la KRRK considérait que l’accréditation des organisations d’employeurs par la NCE et l’obligation imposée dans la pratique aux organisations d’employeurs de conclure un accord annuel (un contrat type) avec la NCE se traduisaient, à tous égards, par le fait que cette dernière approuvait et formulait les programmes des organisations d’employeurs et intervenait ainsi dans leurs affaires internes. Tout en notant avec regret que, selon les informations reçues par la mission de contacts directs, il n’est pas prévu de modifier la loi dans l’immédiat, la commission accueille favorablement le fait que le gouvernement a sollicité l’assistance technique du Bureau à cet égard. Compte tenu de ce qui précède, et gardant à l’esprit les graves préoccupations exprimées lors de l’examen de l’application de cette convention par la Commission de la Conférence, la commission prie instamment le gouvernement de prendre sans délai supplémentaire des mesures pour modifier la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs avec l’assistance technique du Bureau.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leurs activités et de formuler leur programme d’action. Code du travail. La commission avait favorablement accueilli l’intention du gouvernement de modifier le Code du travail concernant le droit de grève en rendant l’article 176(1)(1), aux termes duquel les grèves sont considérées illégales lorsqu’elles ont lieu dans des entreprises appartenant à la catégorie des installations de production dangereuses, plus explicite quant aux installations considérées comme dangereuses. Actuellement, les «installations de production dangereuses» sont définies par les articles 70 et 71 de la loi sur la protection civile, qui donnent la liste des installations de production dangereuses, ainsi que par l’ordonnance no 353 du ministre de l’Investissement et du Développement (2014) en vertu de laquelle la responsabilité de la détermination du caractère dangereux ou non d’une installation de production échoit à l’entreprise concernée. La commission a noté, d’après le rapport de la mission de contacts directs, que la KNPRK avait signalé qu’il n’y avait pas de grève légale au Kazakhstan car: i) presque toute entreprise pouvait être déclarée dangereuse et la grève y être illégale; et ii) les demandes de grève étaient soumises aux organes exécutifs et étaient refusées dans la pratique. La commission note que, selon le gouvernement, le projet de législation susmentionné contient une disposition visant à rendre le Code du travail plus explicite quant aux situations dans lesquelles la grève est interdite. La commission espère que les modifications législatives nécessaires seront apportées prochainement, en consultation avec les partenaires sociaux et avec l’assistance technique du Bureau, afin de répondre aux préoccupations encore sans réponse de la commission concernant le droit de grève. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise ou envisagée à cet égard.

La commission note avec préoccupation les discussions de la Commission de la Conférence et les informations fournies par la CSI selon lesquelles des dirigeants syndicaux ont été reconnus coupables et condamnés en application de l’article 402 du Code pénal (2016), selon lequel une incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par le tribunal est passible d’une peine d’emprisonnement pouvant aller jusqu’à un an et, dans certains cas (atteinte substantielle aux droits et intérêts des citoyens, etc.), jusqu’à trois ans d’emprisonnement. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires à ce sujet. Elle rappelle qu’un travailleur ayant participé à une grève d’une manière pacifique n’a fait qu’user d’un droit essentiel et, par conséquent, ne doit pas être passible de sanctions pénales et que, ainsi, aucune peine d’amende ou de prison ne peut être encourue; que de telles sanctions ne sont envisageables que si, à l’occasion de la grève, des violences contre les personnes ou les biens, ou d’autres infractions graves de droit pénal sont commises, et ce exclusivement en application des textes punissant de tels faits (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 158). La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 402 du Code pénal de façon à le mettre en conformité avec ce principe. Elle prie le gouvernement d’indiquer toute mesure prise ou envisagée à cet égard.

Article 5. Droit des organisations de recevoir une aide financière d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission avait précédemment demandé au gouvernement de modifier l’article 106 du Code civil, ainsi que l’article 5 de la Constitution, de manière à lever l’interdiction faite aux organisations internationales d’accorder une aide financière aux syndicats nationaux et aux organisations d’employeurs. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle l’interdiction englobe toute assistance financière et matérielle (voitures, meubles, etc.) et est nécessaire pour sauvegarder l’ordre constitutionnel, l’indépendance et l’intégrité territoriale du pays. La commission rappelle que, si la mission de contacts directs a noté qu’il n’était pas interdit aux syndicats de participer à des activités et des projets internationaux (séminaires, conférences, etc.) ni de les organiser ensemble ou avec l’aide d’organisations internationales de travailleurs, elle a estimé que la législation pourrait être modifiée afin de préciser que des projets et des activités de coopération conjointe pouvaient être réalisés librement. La commission prie donc à nouveau le gouvernement d’adopter, en consultation avec les partenaires sociaux, des dispositions législatives spécifiques autorisant clairement les organisations de travailleurs et d’employeurs à bénéficier, à des fins normales et légales, de l’aide financière ou autre d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise ou envisagée à cet égard.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète au présent commentaire en 2018.]