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Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Guatemala (RATIFICATION: 1952)

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La commission prend note respectivement des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) reçues en 2015 et le 1er septembre 2017, des observations conjointes du Mouvement syndical et populaire autonome guatémaltèque et des Syndicats globaux du Guatemala reçues le 30 août 2017, ainsi que des observations de la Confédération de l’Unité syndicale du Guatemala (CUSG) reçues en 2016. La commission note que ces observations syndicales se réfèrent à des questions examinées dans la présente observation ainsi qu’à de nombreuses allégations d’actes de discrimination antisyndicale et d’entraves à la négociation collective, dans des municipalités et dans plusieurs entreprises multinationales. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires à ce sujet.

La commission prend note également des observations conjointes de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) et du Comité de coordination des associations de l’agriculture, du commerce, de l’industrie et de la finance (CACIF) reçues en 2016 et le 1er septembre 2017, ainsi que les observations du CACIF reçues en 2015, qui portent sur des questions examinées par la commission dans la présente observation.

La commission observe que, dans le cadre de l’examen par le Conseil d’administration de la plainte présentée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT pour inobservation par le Guatemala de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, les mandants tripartites du pays ont conclu le 2 novembre 2017 un accord visant à résoudre les points en suspens de la plainte. La commission note avec intérêt que plusieurs aspects de cet accord, qui prévoit entre autres la création d’une commission tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale, sont pertinents pour la pleine application de la présente convention.

Article 1 de la convention. Protection adéquate contre la discrimination antisyndicale. Action de l’inspection du travail. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la réforme législative en cours se traduise par davantage d’efficacité et de célérité pour imposer des sanctions dissuasives dans le cas d’actes de discrimination antisyndicale. La commission avait également prié le gouvernement d’indiquer spécifiquement le nombre de sanctions prononcées pour actes antisyndicaux et le montant des indemnisations.

La commission prend note de l’adoption du décret législatif 7/2017 (ci-après «la loi»), promulgué le 6 avril 2017. La commission prend note avec satisfaction que la loi rend à l’inspection du travail sa capacité de sanction, et se félicite que ce texte ait été adopté à la suite d’un dialogue entre les organisations d’employeurs et les organisations de travailleurs. Ce dialogue leur a permis de parvenir à un consensus sur le contenu de la réforme qui, dans une grande mesure, a été intégrée dans la loi adoptée par le Congrès. Tout en signalant que le contenu de la loi est examiné dans le cadre du contrôle de l’application de la convention (no 81) sur l’inspection du travail, 1947, la commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur l’impact de cette nouvelle loi sur la protection contre les actes de discrimination antisyndicale, comme l’exige l’article 1 de la présente convention. A ce sujet, la commission prie le gouvernement d’indiquer spécifiquement l’évolution du nombre d’infractions constatées et de sanctions imposées par l’inspection du travail pour violation des droits syndicaux et de négociation collective. Notant que la nouvelle loi prévoit une série de recours administratifs ainsi que judiciaires devant les juridictions administratives qui peuvent être intentés contre une sanction imposée par l’inspection du travail, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la durée des procédures nécessaires pour que les sanctions imposées par l’inspection du travail en matière de droits collectifs soient définitives, ainsi que sur le taux d’exécution de ces sanctions.

Procédures judiciaires efficaces. Dans des commentaires précédents, la commission avait exprimé sa profonde préoccupation en raison de la lenteur persistante de la justice en matière de discrimination antisyndicale, et du degré élevé de non-exécution de décisions de réintégration. Elle avait demandé que les mesures nécessaires, y compris législatives, soient prises pour remédier à cette situation. La commission note également que l’absence de protection judiciaire appropriée dans des cas de discrimination antisyndicale constitue l’un des éléments de la plainte présentée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT au sujet de l’application de la convention no 87 et que, dans le cadre de la feuille de route adoptée en 2013 par les mandants tripartites du pays pour résoudre les points soulevés dans la plainte, le gouvernement s’est engagé à faire face à cette problématique. La commission prend note tout d’abord des informations statistiques fournies par le gouvernement. Le gouvernement indique en particulier que, du 1er janvier au 8 septembre 2017, 1 721 demandes de réintégration liées à des conflits collectifs ont été présentées (1 589 cas dans le secteur public et 132 dans le secteur privé). Au cours de la même période, la justice a décidé 1 250 réintégrations dont: i) 92 ont été exécutées; ii) 83 n’ont pas encore été exécutées, certains éléments n’ayant pas été réglés; et iii) 1 075 sont en instance dans l’attente d’une décision sur les recours qui ont été intentés. En ce qui concerne les délits de désobéissance en cas d’inexécution de décisions définitives de réintégration en faveur de membres du mouvement syndical, le gouvernement adresse les statistiques fournies par l’Unité spéciale du ministère public pour les délits commis contre des syndicalistes qui portent sur la période janvier-août 2017, lesquelles indiquent que, sur les 253 demandes reçues par l’unité spéciale: i) 61 ont donné lieu à une mise en accusation de l’unité spéciale; ii) 3 à une contravention; et iii) 1 à un acquittement. La commission prend note également des informations du gouvernement relatives à plusieurs initiatives institutionnelles prises depuis mars 2017, avec l’appui du représentant du Directeur général du BIT au Guatemala, afin d’améliorer l’efficacité de la justice du travail, parmi lesquelles: i) l’élaboration, puis l’approbation en juillet 2017 par la Cour suprême de justice, du règlement intérieur des organes juridictionnels du travail et de la protection sociale; ii) l’établissement, par la chambre de protection des droits et de l’instruction, du règlement d’exécution des décisions de justice en matière de travail et de protection sociale, projet qui prévoit entre autres la vérification de l’exécution des décisions en matière de réintégration.

La commission note également que, dans son rapport de novembre 2017, le Comité de la liberté syndicale, face à la multiplication de cas relatifs à l’absence de protection judiciaire dans des cas de discrimination antisyndicale, a prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour entreprendre une réforme de la procédure judiciaire du travail (voir le cas no 3062, 383e rapport du comité, paragr. 371). A cet égard, la commission note que le gouvernement indique ce qui suit: i) le Code du travail est en vigueur depuis plus de soixante-dix ans et la partie du code qui porte sur la procédure n’a jamais été réformée, raison pour laquelle les procédures judiciaires du travail sont anciennes et doivent être actualisées pour en garantir la célérité et l’exécution; ii) en conséquence, la chambre de protection des droits et de l’instruction de la Cour suprême de justice a constitué une commission de travail pour élaborer un projet de loi sur la procédure judiciaire du travail.

A la lumière des informations examinées précédemment, la commission exprime sa préoccupation face à la persistance d’un nombre élevé de plaintes faisant état de la lenteur excessive de la justice dans des cas de discrimination antisyndicale, et au pourcentage élevé de décisions de réintégration qui n’ont pas été exécutées. Tout en accueillant favorablement l’initiative visant à adopter une réforme des règles de procédure judiciaire énoncées dans le Code du travail, la commission souligne la nécessité que cette initiative ait entre autres priorités l’adoption de règles de procédure judiciaire efficaces pour que tous les cas de discrimination antisyndicale soient examinés très rapidement par la justice, et que les décisions judiciaires correspondantes soient exécutées dans les meilleurs délais. La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, après consultation des partenaires sociaux, pour réformer dans ce sens les règles de procédure judiciaire applicables à tous les cas de discrimination antisyndicale. La commission rappelle que le gouvernement peut recourir à l’assistance technique du Bureau sur cette question, et le prie de fournir des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

Article 4. Promotion de la négociation collective. Dans ses commentaires précédents, la commission avait exprimé sa préoccupation devant le nombre très faible de conventions collectives (80 ont été conclues dans le pays entre 2011 et 2014) et l’absence de conventions collectives dans le secteur des maquilas depuis 2013. La commission avait prié le gouvernement de mettre à profit la campagne de sensibilisation sur la liberté syndicale prévue dans la feuille de route pour promouvoir les mécanismes de négociation collective en se souciant tout particulièrement du secteur des maquilas. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement au sujet de la campagne de sensibilisation menée à bien sur la liberté syndicale et la négociation collective qui sont examinées dans le cadre de la convention no 87. La commission prend note également des données fournies par le gouvernement en octobre 2017 à l’occasion du suivi de la plainte présentée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT. Selon ces données, de janvier à septembre 2017, le ministère du Travail et de la Protection sociale a homologué 13 conventions collectives; 9 autres conventions sont en cours d’homologation et 3 autres doivent prendre en compte les observations («préalables») du ministère.

Tout en rappelant que les procédures d’homologation ou d’approbation préalable des conventions collectives ne sont compatibles avec la convention que lorsqu’elles se bornent à prévoir que l’approbation peut être refusée si la convention collective est entachée d’un vice de forme ou ne respecte pas les normes minima prévues dans la législation générale du travail (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 201), la commission note avec une préoccupation croissante que le nombre mentionné de conventions collectives conclues et homologuées est extrêmement faible (si l’on prend en compte en particulier le fait que, jusqu’à ce jour, la négociation collective dans le pays est décentralisée à l’échelle de l’entreprise et de l’institution publique), et continue à baisser par rapport aux années précédentes. La commission prie le gouvernement de saisir la nouvelle Commission tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale pour examiner avec les partenaires sociaux les entraves, tant législatives que pratiques, à la promotion efficace de la négociation collective et, de cette manière, pouvoir prendre des mesures favorisant la négociation collective à tous les niveaux. A cet égard, la commission note avec intérêt que l’accord tripartite identifie, parmi les objectifs de la réforme législative qui devra être soumise au Congrès de la République, les mécanismes et conditions requises applicables à la négociation collective à l’échelle sectorielle, qui comprennent entre autres les seuils applicables à la création d’organisations syndicales sectorielles, le droit de négocier collectivement et l’identification de l’organisation la plus représentative. Rappelant que le gouvernement peut se prévaloir de l’assistance technique du Bureau à ce sujet, la commission prie le gouvernement d’indiquer tout fait nouveau à cet égard.

Articles 4 et 6. Promotion de la négociation collective dans le secteur public. La commission note que les différentes observations syndicales reçues en 2015, 2016 et 2017 allèguent plusieurs violations du droit de négociation collective dans le secteur public: i) depuis juillet 2015, une campagne agressive menée par les médias de grande diffusion du pays, appuyée par le secteur employeur, contre les conventions collectives du secteur public, qui sont présentées comme la cause de la mauvaise qualité des services publics et du déficit des comptes publics; ii) les enquêtes menées par les services du Procureur général de la nation en février 2016 concernant 14 conventions collectives du secteur public, ainsi que l’action judiciaire intentée par la même institution en février 2017 dans le but d’obtenir l’annulation de plusieurs clauses de la convention collective de la santé publique au motif présumé que cette convention n’a pas fait l’objet d’un avis préalable du ministère des Finances et que la convention délègue des fonctions qui incombent exclusivement à l’Etat; iii) l’adoption de deux circulaires en 2015 et en 2016 du Président de la République qui interdisent l’accroissement, au moyen de la négociation collective, de prestations économiques financées par l’impôt, ce qui empêcherait toute négociation à caractère économique dans l’administration publique; et iv) l’entrave, par le ministère du Travail et de la Protection sociale, aux conventions collectives récemment conclues dans le secteur public, l’homologation de ces conventions étant refusée pour des motifs que la législation ne prévoit pas.

La commission prend également note à ce sujet des observations conjointes de l’OIE et du CACIF de 2016, qui indiquent ce qui suit: i) en octobre 2015, le CACIF a demandé aux services du Procureur général de la nation la révision des clauses de la convention collective de la santé publique qui étaient contraires à la loi, et de celles ayant un caractère excessif; ii) cette demande fait suite à la divulgation par les médias, à partir de la fin de 2014, de ces excès; iii) le secteur employeur reconnaît que les conventions collectives sont des instruments légaux et, à l’exception de la situation susmentionnée, jamais il n’a été exigé de réviser ou d’annuler les conventions collectives de l’Etat.

La commission constate que le rapport du gouvernement ne contient pas d’éléments spécifiques au sujet des questions soulevées concernant la négociation collective dans le secteur public, alors que plusieurs des observations syndicales ont été formulées les années précédentes; la commission souhaite rappeler dans un premier temps, d’une manière générale, que la convention reconnaît le droit de négociation collective des travailleurs des entreprises publiques, et des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat. La commission rappelle également que le Guatemala a ratifié la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981, instrument qui étend le droit de négociation collective à l’ensemble de l’administration publique, tout en admettant que la reconnaissance et l’exercice de ce droit peuvent donner lieu à des modalités particulières d’application dans ce secteur.

En ce qui concerne les allégations d’entrave à l’homologation des conventions collectives du secteur public par le ministère du Travail et de la Protection sociale, la commission rappelle de nouveau que, d’une manière générale, pour défendre le principe de la négociation libre et volontaire, les mécanismes d’homologation et d’approbation des conventions collectives par les pouvoirs publics ne sont compatibles avec la convention qu’à la condition que le refus de l’approbation se limite aux cas dans lesquels la convention collective présente des vices de forme ou ne tient pas compte des normes minimales établies par la législation générale du travail. Au sujet du secteur public, la commission rappelle qu’elle estime aussi que les particularités de la fonction publique appellent une certaine souplesse, qu’en ce sens la convention peut être compatible avec les systèmes exigeant l’approbation parlementaire de certaines conditions de travail ou clauses financières de conventions collectives dans le secteur public et que, quoi qu’il en soit, l’exigence d’un avis financier des autorités compétentes préalable à la signature de la convention est acceptable. La commission croit comprendre que l’exigence de cet avis existe dans l’ordre juridique guatémaltèque. La commission prie par conséquent le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour accélérer le processus d’homologation par le ministère du Travail et de la Protection sociale des conventions collectives légalement conclues dans le secteur public, et pour assurer que les éventuels refus d’homologation se limitent à des situations dans lesquelles la convention collective comporte des vices de forme, ne respecte pas les normes minimales établies par la législation générale du travail, ou n’a pas fait l’objet des avis financiers préalables requis par la législation. La commission prie en outre le gouvernement de fournir des informations sur les conséquences de l’absence d’homologation et sur les voies de recours existantes contre ces décisions, et de répondre au sujet des divers cas concrets de refus d’homologation soulignés par les organisations syndicales dans leurs observations.

En ce qui concerne la dénonciation par les organisations syndicales de l’interdiction de la négociation salariale dans le secteur public au moyen de circulaires présidentielles, la commission rappelle que, tout en prenant pleinement en considération les sérieuses difficultés financières et budgétaires auxquelles doivent faire face parfois les gouvernements, elle considère que les autorités devraient privilégier, dans toute la mesure possible, la négociation collective pour fixer les conditions de travail des fonctionnaires. La commission considère admissibles les limitations au contenu des conventions collectives futures, notamment en matière de salaires, imposées par les autorités en vertu des politiques de stabilisation économique ou d’ajustement structurel rendues nécessaires, à condition d’être précédées de consultations avec les organisations de travailleurs et d’employeurs et de remplir les conditions suivantes: i) s’appliquer à titre exceptionnel; ii) se limiter à l’indispensable; iii) ne pas dépasser une période raisonnable; et iv) s’accompagner de garanties destinées à protéger efficacement le niveau de vie des travailleurs intéressés, en particulier ceux qui seront les plus touchés (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 220). La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires au sujet des observations syndicales correspondantes et de veiller au respect des critères susmentionnés afin de concilier le devoir qu’a l’Etat de veiller à l’équilibre des comptes publics et le droit, reconnu par les conventions nos 98 et 154, des travailleurs du secteur public de négocier collectivement leurs rémunérations.

Au sujet de la dénonciation par les organisations syndicales d’enquêtes et d’actions judiciaires menées par les services du Procureur général de la nation à l’encontre de plusieurs conventions collectives du secteur public, la commission rappelle qu’elle estime que, si les autorités remettent en cause systématiquement les avantages octroyés aux travailleurs du secteur public, sur la base de considérations liées à la «rationalité» ou à la «proportionnalité» en vue d’obtenir leur annulation (en raison par exemple d’un coût présumé excessif), l’institution de la négociation collective elle-même risquerait d’être gravement mise en cause et son rôle dans la résolution des conflits collectifs affaibli. Cependant, si l’accord collectif comporte des dispositions contraires aux principes fondamentaux (par exemple la non-discrimination), le juge saisi doit pouvoir annuler ces dispositions au nom d’une norme supérieure (voir étude d’ensemble de 2012, paragr. 207). La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires au sujet des observations syndicales correspondantes et de faire tout son possible pour favoriser le règlement négocié et consensuel des différends qui peuvent découler du caractère prétendument excessif de certaines clauses de conventions collectives du secteur public.

Observant finalement que dans plusieurs cas relatifs à la négociation collective dans le secteur public portés devant le Comité de la liberté syndicale, une part importante des causes des litiges semble imputable à l’absence de réglementation, la commission prie le gouvernement de prendre, en consultation avec les organisations syndicales concernées, les mesures nécessaires pour inscrire les processus de négociation collective dans le secteur public dans un cadre normatif clair garantissant à la fois la prise en compte des exigences de viabilité financière et les principes de négociation de bonne foi. La commission rappelle au gouvernement qu’il peut recourir à l’assistance technique du Bureau sur cette question et le prie d’indiquer tout fait nouveau à cet égard.

Application de la convention dans la pratique. Commission de traitement des conflits. Dans son commentaire précédent sur la présente convention, la commission avait accueilli favorablement la création de la Commission de traitement des conflits portés devant l’OIT en matière de liberté syndicale et de négociation collective. La commission rappelle également que, dans son observation de 2016 relative à la convention no 87, elle avait prié le gouvernement de mener à bien une évaluation du mandat et du fonctionnement de la Commission de traitement des conflits, et d’inclure dans cette évaluation un examen de la complémentarité entre la Commission de traitement des conflits et les mécanismes judiciaires de protection de la liberté syndicale dans le pays. La commission prend note de: i) l’information fournie par le gouvernement sur l’évaluation de la Commission de traitement des conflits menée à bien par un consultant indépendant, avec l’appui du représentant du Directeur général du BIT au Guatemala; ii) l’affirmation des organisations syndicales selon laquelle les résultats de la Commission de traitement des conflits ont été très pauvres et qu’il est nécessaire de revoir son mandat; iii) l’indication du CACIF que la plupart des sessions de la Commission de traitement des conflits n’ont pas pu se dérouler, le quorum n’ayant pas été atteint. La commission note avec intérêt que l’accord tripartite conclu le 2 novembre 2017 prévoit que la nouvelle commission tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale intégrera les fonctions de la Commission de traitement des conflits. Constatant que le nombre d’allégations de discrimination antisyndicale et d’entraves à la négociation collective communiquées à l’OIT reste très élevé, la commission veut croire que, grâce à la création de la nouvelle commission tripartite, des mécanismes rapides et effectifs pourront être mis en place pour contribuer, aux côtés de l’inspection du travail et de la justice du travail, au règlement de ces conflits. La commission rappelle que le gouvernement peut continuer de compter sur l’assistance technique du Bureau à cet égard, et le prie de fournir des informations sur la contribution de la nouvelle commission tripartite au règlement de conflits dans le domaine syndical.

Secteur des maquilas. Dans ses commentaires précédents relatifs à la présente convention et à la convention no 87, la commission avait prié le gouvernement de prendre des mesures spécifiques pour promouvoir et garantir le plein respect des droits syndicaux dans les maquilas, et d’indiquer le nombre de syndicats actifs et de travailleurs qui y sont affiliés dans ce secteur, ainsi que le nombre de conventions collectives en vigueur. La commission note que le gouvernement: i) fait état de la tenue d’une réunion et de trois cours de formation bipartite sur les droits relatifs au travail en général; ii) fait état de la réalisation à l’avenir d’un programme de formation qui portera entre autres sur la liberté syndicale et la négociation collective dans le secteur textile et des maquilas. La commission prend note des observations du CACIF qui indique que, à la suite de l’inscription de deux syndicats en novembre 2016 et en janvier 2017, il y a actuellement trois syndicats dans le secteur des maquilas qui regroupent un total de 260 travailleurs. La commission note également que, parmi les 13 conventions collectives homologuées à l’échelle nationale en 2017, une concerne une entreprise du secteur des maquilas.

La commission note avec préoccupation que le taux de syndicalisation dans le secteur est extrêmement faible et que, depuis ces dernières années, on n’a connaissance que de l’homologation d’une seule convention collective dans une entreprise du secteur des maquilas. La commission prie le gouvernement, dans le cadre de la nouvelle Commission tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale, d’examiner avec les partenaires sociaux les entraves à l’exercice des droits syndicaux et de la négociation collective dans les maquilas, et d’intensifier les initiatives visant à promouvoir de manière effective les droits susmentionnés dans ce secteur. La commission prie le gouvernement d’indiquer tout fait nouveau à cet égard.

Application de la convention dans les municipalités. Dans son commentaire précédent, la commission avait pris note avec préoccupation du nombre élevé de plaintes pour violation de la convention dans les municipalités, et avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir l’application de la convention dans les municipalités. La commission note, d’une part, que le gouvernement fait état de la réalisation, par le ministère du Travail et de la Protection sociale, d’activités de sensibilisation à l’intention de maires de municipalités sur les différends du travail. Ces activités ont commencé par un premier atelier organisé par le vice-ministre de l’Administration du travail au siège de l’Association nationale des municipalités en septembre 2016. La commission note par ailleurs avec préoccupation que les observations syndicales reçues en 2017 dénoncent la violation persistante des articles 1 et 4 de la convention dans plusieurs municipalités, et que plusieurs cas en instance devant le Comité de la liberté syndicale portent sur des violations des droits syndicaux dans des municipalités. Soulignant que l’action de sensibilisation du ministère du Travail et de la Protection sociale peut concourir, mais non se substituer, à l’intervention des autorités publiques qui doivent veiller à ce que les municipalités respectent l’Etat de droit, la commission prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir l’observation de la convention dans les municipalités. La commission prie le gouvernement d’indiquer tout fait nouveau à cet égard.

La commission veut croire que la mise en œuvre de l’accord tripartite de novembre 2017 donnera l’élan nécessaire pour que soient prises les mesures qu’elle demande depuis de nombreuses années et invite le gouvernement à faire état des progrès obtenus.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2019.]