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Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Pakistan (RATIFICATION: 1951)

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La commission prend note des observations à caractère général de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), reçues les 27 novembre 2013 et 1er septembre 2015. Elle prend également note des observations de la Fédération des employeurs du Pakistan (EFP) reprises dans le rapport du gouvernement. La commission prend également note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2015, faisant état de nouvelles allégations d’actes de violence et d’arrestations de travailleurs grévistes et de manifestants. La commission prie le gouvernement de faire connaître ses commentaires à cet égard. Elle prend également note de la réponse du gouvernement à de précédentes allégations de la CSI.

Questions législatives. La commission rappelle que, dans ses précédents commentaires, elle a noté: i) que le gouvernement avait adopté le 18e amendement à la Constitution, en vertu duquel les questions de relations professionnelles et les questions syndicales relèvent désormais de la compétence des provinces; ii) l’adoption de la loi sur les relations professionnelles (IRA) de 2012 qui réglemente les relations professionnelles et l’enregistrement des organisations et fédérations syndicales sur le territoire fédéral d’Islamabad et dans les établissements installés dans plus d’une province (art. 1(2) et (3) de l’IRA) et l’absence de réponse du gouvernement à la plupart des commentaires antérieurs de la commission; iii) l’adoption en 2010 de l’IRA du Baloutchistan (BIRA), de l’IRA du Khyber Pakhtunkhwa (KPIRA), de l’IRA du Pendjab (PIRA) et de la loi sur les relations professionnelles (relance et amendement) du Sindh, qui portent toutes sur les mêmes matières que l’IRA. La commission prend note de l’adoption de la loi sur les relations professionnelles du Sindh (SIRA) de 2013 qui remplace la précédente législation sur les relations professionnelles en vigueur dans la province, et de l’amendement à la BIRA en 2015. Elle prend également note de la déclaration du gouvernement suivant laquelle la responsabilité de la coordination des questions liées au travail et la charge de veiller à ce que les législations du travail des provinces soient rédigées en des termes conformes aux conventions internationales ratifiées incombent au gouvernement fédéral.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission avait noté précédemment que l’IRA exclut de son champ d’application les catégories de travailleurs suivantes: les travailleurs employés dans des services ou des installations liés exclusivement aux forces armées du Pakistan, y compris les usines de munitions administrées par le gouvernement fédéral (art. 1(3)(a)); les travailleurs employés dans l’administration de l’Etat autrement que comme ouvriers (art. 1(3)(b)); les membres du personnel de sécurité de la Pakistan international airlines corporation (PIAC) ou ceux dont le salaire relève d’une catégorie non inférieure au groupe V au sein de l’établissement PIAC (art. 1(3)(c)); les travailleurs employés par la Pakistan security printing corporation ou par la Security papers limited (art. 1(3)(d)); les travailleurs employés par un établissement ou une institution se consacrant au traitement ou aux soins des malades, des infirmes, des personnes démunies ou mentalement perturbées, à l’exclusion des établissements gérés sur une base commerciale (art. 1(3)(e)); et les travailleurs d’œuvres de charité (art. 1(3), lu conjointement avec l’article 2(x) et (xvii)). La commission avait noté en outre que l’article 1 de la BIRA, de la KPIRA et de la PIRA excluent en outre: i) les travailleurs employés dans les services ou installations liés exclusivement ou accessoirement aux forces armées pakistanaises, y compris les usines de munitions administrées par le gouvernement fédéral; ii) les membres du personnel de surveillance, de sécurité ou de lutte contre l’incendie d’une raffinerie ou d’un aéroport (ainsi que d’un port maritime en ce qui concerne la BIRA et la KPIRA); iii) les membres du personnel de sécurité ou de lutte contre l’incendie d’un établissement assurant la production, le transport ou la distribution de gaz naturel ou de gaz de pétrole liquéfié; iv) les personnes employées dans l’administration de l’Etat, à l’exception de celles employées comme ouvriers par les chemins de fer et la poste pakistanaise; et v) dans la PIRA et la KPIRA, les personnes employées dans un établissement ou une institution assurant des services d’éducation ou des services d’urgence, à l’exclusion de ceux gérés sur une base commerciale.

La commission note que l’article 1 de la nouvelle SIRA exclut l’ensemble des cinq catégories de travailleurs précitées, à l’exception des membres des personnels de surveillance, de sécurité ou de lutte contre l’incendie d’un port de mer. Elle note que le gouvernement indique que: i) l’IRA exclut les institutions et installations de sécurité exclusivement liées aux forces armées pakistanaises; ii) la raison d’être de l’exclusion des travailleurs des établissements de traitement ou de soins et des œuvres de charité est qu’une action du travail peut mettre en danger les vies de personnes malades, infirmes et démunies mais que, néanmoins, les travailleurs de ces organisations ont le droit de constituer des associations; iii) les fonctionnaires et les agents d’entreprises publiques, qui sont exclus du champ d’application de la législation sur les relations professionnelles, sont couverts par l’article 17 de la Constitution qui reconnaît à chaque citoyen le droit de constituer des associations et de s’y affilier, et qui est mis en application par la loi sur l’enregistrement des sociétés de 1860 et la loi sur les sociétés coopératives de 1925 (voir, par exemple, les cas de la All Pakistan clerks association (APCA), la Muttahida Mahaz e Asatza (Fédération nationale des enseignants), la All Pakistan local government workers federation, la Pakistan airline pilots’ association (PALPA), et la Punjab civil secretariat employees’ association); et iv) d’après le gouvernement du Baloutchistan, des amendements qui s’imposent sont proposés pour que, aux termes de la BIRA, seules les forces armées et la police soient exclues conformément à ce que prescrit la convention; et v) suivant le gouvernement de la province du Sindh, la question a été soumise à l’avis du Département juridique avant de proposer toute modification de la loi.

La commission note que la BIRA, telle que modifiée en 2015, maintient les exclusions énumérées ci-dessus. Elle considère que ces exceptions relatives aux forces armées et à la police doivent être interprétées de manière restrictive et ne s’appliquent donc pas automatiquement à tous les agents pouvant porter une arme dans l’exercice de leurs fonctions ni au personnel civil des forces armées, au personnel des services d’incendie, aux employés des firmes de sécurité et aux membres des services de sécurité des compagnies d’aviation civile, aux travailleurs de l’imprimerie des services de sécurité et aux membres des services de sécurité ou de lutte contre l’incendie des raffineries de pétrole, des aéroports et des ports maritimes. La commission souligne que ces travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, devraient jouir du droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier, étant entendu que le droit de grève n’est pas absolu et peut être limité dans des cas exceptionnels, voire interdit, par exemple dans des services essentiels au sens strict du terme (services dont l’interruption mettrait en danger la vie, la sécurité personnelle ou la santé de tout ou partie de la population). Accueillant favorablement l’initiative du gouvernement du Sindh, la commission prie le gouvernement de veiller à ce que lui-même ainsi que tous les autres gouvernements des provinces prennent les mesures nécessaires pour faire en sorte que la législation garantisse aux catégories de salariés précitées le droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier, pour la promotion et la défense de leurs droits sociaux, économiques et professionnels, et de fournir des informations sur tout progrès accompli à cet égard. S’agissant du service public, la commission prie le gouvernement de fournir des informations à caractère juridique et autres, détaillant la manière dont les associations précitées de fonctionnaires et de salariés d’entreprises publiques jouissent des droits syndicaux inscrits dans la convention.

Employés de direction. La commission avait noté précédemment que, aux termes des articles 31(2) de l’IRA et 17(2) de la BIRA, de la KPIRA et de la PIRA, un employeur peut exiger qu’une personne cesse d’appartenir à un syndicat ou d’exercer des responsabilités dans celui-ci ou qu’elle n’ait plus le droit de le faire dès lors qu’elle a été nommée ou promue à un poste de responsabilité ou de direction, et que la définition des travailleurs retenue à l’article 2 de l’IRA, de la BIRA, la KPIRA et la PIRA exclut toute personne employée principalement à des fonctions de direction ou d’administration. La commission note que les articles 2 et 17(2) de la nouvelle SIRA contiennent les mêmes dispositions. Elle note également que le gouvernement indique que la législation sur les relations professionnelles considère toute personne en charge de la direction, de la supervision et du contrôle d’un établissement comme un employeur, et que les employés de direction ont, en matière d’association, tous les droits que la loi confère aux employeurs. La commission observe que la définition de «l’employeur» figurant à l’article 2 de l’IRA, de la BIRA, la KPIRA, la PIRA et la SIRA correspond à toute personne en charge de la direction, de la supervision et du contrôle de l’établissement, y compris le directeur, et inclut tout directeur, cadre, secrétaire, agent ou préposé concerné par la direction des affaires de celui ci. En ce qui concerne les travailleurs qui remplissent des fonctions de direction, la commission rappelle qu’il n’est pas nécessairement incompatible avec les dispositions de l’article 2 de la convention de dénier au personnel de direction le droit d’appartenir aux mêmes syndicats que les autres travailleurs, sous réserve que les personnes concernées jouissent du droit de constituer ou d’adhérer à leurs propres organisations et que ces catégories de personnel de direction ne soient pas définies en termes si larges que les organisations des autres travailleurs de l’entreprise ou de la branche d’activité risquent de s’en trouver affaiblies, en les privant d’une proportion substantielle de leurs membres effectifs ou potentiels, situation qui, dans les petites entreprises, pourrait même empêcher la constitution de syndicats. La commission prie le gouvernement d’indiquer et de demander aux gouvernements des provinces d’indiquer par quels moyens il est garanti que ces catégories de personnel ne soient pas définies de manière trop large.

Droits des travailleurs et des employeurs de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission avait fait état précédemment de la nécessité de modifier l’article 3(a) de l’IRA et de la BIRA et l’article 3(i) de la KPIRA et de la PIRA pour lesquels aucun travailleur ne peut être membre de plus d’une organisation syndicale. La commission note que la nouvelle SIRA contient la même disposition en son article 3(a). Elle note également que le gouvernement indique que: i) le fait pour un travailleur d’avoir deux emplois fait l’objet d’une restriction contenue dans la loi sur les usines suivant laquelle un travailleur n’est pas autorisé à devenir membre de plus d’un syndicat; ii) la législation du travail ne reconnaît pas le travail à temps partiel et le nombre de travailleurs employés à temps partiel est limité; iii) le gouvernement de la province du Khyber Pakhtunkhwa a signalé que la question de l’autorisation d’un travailleur à s’affilier à différentes organisations syndicales en fonction du nombre d’emplois sera soulevée lors du Forum provincial de consultation tripartite; iv) de même, le gouvernement de la province du Sindh a signalé que le Département juridique a été saisi de la question; et v) le gouvernement du Pendjab indique que cette interdiction garantit que les travailleurs ne s’affilient pas à plus d’un syndicat dans la même organisation étant donné qu’ils sont tous supposés voter et que cela peut occasionner des ambiguïtés. La commission observe que, comme l’a indiqué le gouvernement, alors que l’article 48 de la loi sur les usines n’autorise par les travailleurs adultes à travailler dans une usine le même jour que celui où ils ont déjà travaillé dans une autre usine, cela ne semble pas écarter la possibilité pour des travailleurs du secteur privé comme du secteur public d’avoir plus d’un emploi dans la même profession ou des professions différentes. La commission réitère que ces travailleurs doivent pouvoir s’affilier aux syndicats correspondants à titre de membre à part entière (ou à tout le moins, s’ils le souhaitent, s’affilier simultanément à des syndicats à l’échelon de l’entreprise, de la branche et à l’échelon national) afin de ne pas porter atteinte à leur droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. Accueillant favorablement les initiatives des gouvernements du Sindh et du Khyber Pakhtunkhwa, la commission prie le gouvernement de veiller à ce que lui-même ainsi que tous les autres gouvernements des provinces prennent toutes les mesures nécessaires pour modifier la législation en tenant compte du principe précité.

La commission avait noté précédemment que, en vertu des articles 8(2)(b) de l’IRA et 6(2)(b) de la BIRA, de la KPIRA et de la PIRA, aucun autre syndicat ne peut être enregistré s’il existe déjà deux ou plusieurs syndicats enregistrés au sein du même établissement, groupe d’établissements ou de la même industrie en rapport avec le syndicat, à moins de représenter, par ses membres, non moins de 20 pour cent des travailleurs employés par l’établissement, le groupe d’établissements ou l’industrie considérée. La commission note que l’article 6(2)(b) de la SIRA contient la même disposition. Le gouvernement indique que ces dispositions ont pour but d’empêcher une prolifération incontrôlée de syndicats inefficaces, de préserver l’efficacité des conventions collectives et de décourager la formation de syndicats «de poche» soutenus par l’employeur mais dépourvus de base réelle; elles ne sont en aucun cas censées interdire aux travailleurs de changer de syndicat ou de constituer un syndicat pour des raisons d’indépendance, d’efficacité ou de choix idéologique. La commission réitère que l’unicité syndicale imposée directement ou indirectement par la législation est contraire à la convention et elle prend note de la déclaration de l’EFP qui, tout en appuyant les vues exprimées par le gouvernement, estime que cette question pourrait être discutée entre les partenaires sociaux en vue de toute modification au besoin. La commission prie le gouvernement de garantir que les travailleurs puissent constituer des organisations de leur choix et qu’aucune distinction ne soit faite, s’agissant du nombre minimum de membres, entre deux ou plusieurs syndicats enregistrés en premier et ceux qui sont créés par la suite. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que les gouvernements des provinces modifient leur législation dans le même sens, et d’encourager à cette fin la consultation avec les partenaires sociaux.

Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que les articles 62(3) de l’IRA, 25(3) de la KPIRA et la PIRA, et l’article 30(3) de la BIRA disposent que, après l’agrément d’une unité de négociation collective, aucun syndicat ne sera enregistré par rapport à cette unité si ce n’est pour l’ensemble de celle-ci. La commission note que l’article 25(2) de la nouvelle SIRA contient la même disposition. Elle note que le gouvernement indique que: i) depuis 1969, le Pakistan applique un modèle de relations professionnelles dans lequel, lorsqu’un agent de négociation collective est désigné, il a alors le droit exclusif de représenter tous les travailleurs d’un établissement (qu’ils soient membres ou non) afin d’assurer un équilibre des forces efficace pour la promotion d’un syndicalisme sain et d’éviter les ambiguïtés qui résulteraient de chevauchements; et ii) le gouvernement de la province du Khyber Pakhtunkhwa a indiqué que la question sera soulevée lors du Forum provincial de consultation tripartite. La commission répète que, si une disposition exigeant l’agrément d’un agent de négociation collective pour une unité correspondante de négociation n’est pas contraire à la convention, le droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix et celui de s’y affilier impliquent la possibilité de constituer – si les travailleurs en décident ainsi – plus d’une organisation par unité de négociation et d’arrêter librement le mandat des syndicats créés dans cette unité, y compris les droits des syndicats minoritaires (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 225). Accueillant favorablement l’initiative du gouvernement du Khyber Pakhtunkhwa, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que cette disposition soit modifiée de manière à la rendre conforme à la convention et de prendre également les mesures nécessaires pour que les gouvernements des provinces fassent de même en ce qui les concerne.

Droits et privilèges des syndicats les plus représentatifs. La commission avait noté précédemment que certains droits (en particulier celui de représenter les travailleurs dans toute procédure et celui de prélever directement les cotisations) ne sont reconnus qu’aux agents de négociation, c’est-à-dire aux syndicats les plus représentatifs (art. 20(b) et (c), 22, 33, 35 et 65(1) de l’IRA; art. 24(13)(b) et (c), 32, 41, 42, 68(1) de la BIRA; art. 24(13)(b) et (c), 28, 37, 38, 64(1) de la KPIRA; et art. 24(20)(b) et (c), 27, 33, 34, 60(1) de la PIRA). La commission note que les articles 24(20)(b) et (c), 27, 34, 35, 61(1) de la SIRA contiennent la même disposition. La commission note également que le gouvernement indique que: i) un agent de négociation est une instance élue pour l’ensemble de l’établissement; ii) la priorité absolue consiste à inclure des représentants du syndicat désigné comme agent de négociation pour assurer une représentation des travailleurs effective et digne de ce nom dans la procédure, étant donné que la loi autorise l’agent de négociation à défendre les intérêts de tous les travailleurs de l’établissement concerné; et iii) s’agissant du prélèvement des cotisations, il ne se fait que moyennant l’accord de chaque travailleur pris individuellement, comme l’exige la loi sur les relations professionnelles. La commission rappelle que la distinction entre les syndicats les plus représentatifs et les syndicats minoritaires doit se limiter à la reconnaissance de certains droits préférentiels (par exemple, pour la négociation collective, la consultation par les autorités ou la désignation de délégués auprès d’organisations internationales); toutefois, une telle distinction ne devrait pas avoir pour effet de priver les syndicats non reconnus comme les plus représentatifs des moyens qui sont essentiels pour défendre les intérêts professionnels de leurs membres (par exemple, le droit de représenter leurs membres, y compris en cas de réclamation individuelle), pour l’organisation de leur gestion et leur activité et pour la formulation de leur programme d’action, conformément à la convention. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation de manière à garantir le respect plein et entier des principes énoncés ci-dessus et de prendre les mesures nécessaires pour assurer que les gouvernements des provinces modifient leur législation dans le même sens.

Dans ses commentaires précédents, la commission avait demandé au gouvernement de modifier l’article 27-B de l’ordonnance de 1962 sur les établissements bancaires, qui limite la possibilité d’exercer une responsabilité dans un syndicat bancaire aux seuls employés de la banque en question et prévoit une peine d’emprisonnement allant jusqu’à trois ans en cas d’infraction. La commission note avec une profonde préoccupation que, dix-huit ans après sa première observation à ce sujet, et après avoir annoncé à plusieurs reprises que les mesures législatives visant à abroger l’article 27-B étaient prises, le gouvernement affirme maintenant que cette disposition ne contrevient pas à la convention. De l’avis de la commission, des dispositions de ce type enfreignent le droit des organisations d’élaborer leurs statuts et d’élire leurs représentants en toute liberté, d’une part, en empêchant ces organisations de déterminer si d’autres personnes qualifiées telles que des permanents syndicaux ou des pensionnés peuvent se présenter aux élections et, d’autre part, en créant un risque réel d’ingérence de la part de l’employeur par la possibilité de licencier des responsables syndicaux, les privant de la sorte de leur fonction syndicale. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation en l’assouplissant, soit en acceptant en tant que candidats des personnes qui ont été employées auparavant dans la profession concernée, soit en exonérant du critère professionnel une proportion raisonnable des cadres d’une organisation, sur le modèle de l’article 8(d) de l’IRA.

Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d’action. La commission avait noté précédemment que les articles 5(d) de l’IRA, 15(e) de la BIRA et 15(d) de la KPIRA et la PIRA confèrent au greffe le pouvoir d’inspecter les comptes et le relevé des actes d’un syndicat enregistré ou d’enquêter ou diligenter une enquête sur les activités d’un syndicat s’il le juge opportun. La commission note que l’article 15(e) de la SIRA contient les mêmes dispositions. Elle note également que le gouvernement indique que: i) le greffe surveille le fonctionnement d’un syndicat enregistré et est habilité à inspecter sa comptabilité et ses archives pour s’assurer du fonctionnement normal des syndicats et de l’utilisation transparente de leurs fonds; ii) le but de cette mesure non coercitive et plutôt de facilitation est d’empêcher les mauvaises pratiques dans la gestion des syndicats et de garantir que les fonds des syndicats ne soient pas détournés par un dirigeant corrompu; et iii) quant à la question des enquêtes sur la gestion des syndicats, le greffe n’agit pas de manière arbitraire, mais seulement après avoir reçu une plainte ou s’il existe des motifs suffisants pour exercer cette prérogative. La commission accueille favorablement la position du gouvernement concernant la limitation des prérogatives du greffe et les conditions de leur utilisation s’agissant des enquêtes sur la gestion des syndicats. La commission estime toutefois que le libellé de la disposition législative correspondante («s’il le juge opportun») est trop large. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation en limitant de manière explicite les prérogatives du greffe en matière de contrôle financier à l’obligation de soumettre des rapports financiers annuels et à la vérification dans les cas où existent des motifs sérieux de croire que les actions d’une organisation sont contraires à ses règles ou à la loi ou dans le cas d’une plainte ou d’une demande d’enquête sur des allégations de détournement émanant d’un nombre significatif de travailleurs. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que les gouvernements des provinces prennent eux aussi ces mesures.

Article 4. Dissolution d’organisations. La commission avait noté précédemment que l’enregistrement d’un syndicat peut être annulé pour de nombreuses raisons citées aux articles 11(1)(a), (d), (e) et (f), 11(5) et 16(5) de l’IRA, aux articles 12(1)(a) et (b), 12(3)(d) et 12(2) et (7) de la BIRA, la KPIRA et la PIRA et que, aux termes de l’IRA, la décision de la commission compétente enjoignant au greffe d’annuler l’enregistrement d’un syndicat n’est pas susceptible d’appel devant les tribunaux (art. 59). La commission avait rappelé que la dissolution et la suspension d’organisations syndicales constituent des formes extrêmes d’ingérence des autorités dans les activités d’organisations et devraient par conséquent s’accompagner de toutes les garanties nécessaires, ce qui ne peut se faire que par une procédure judiciaire normale, laquelle devrait aussi avoir pour effet de suspendre une décision exécutoire. La commission note que l’article 12 de la SIRA énumère les motifs justifiant l’annulation par le greffe sur ordre du tribunal du travail. Elle note également que le gouvernement indique que: i) l’enregistrement d’un syndicat est annulé uniquement à l’échelon fédéral sur ordonnance de la Commission nationale des relations professionnelles (NIRC) (instance judiciaire dont les décisions peuvent être contestées devant elle siégeant en plénière (art. 54, 57 et 58 de l’IRA)) ou à l’échelon provincial par les tribunaux du travail; le greffe des syndicats ne peut, de sa propre initiative, annuler l’enregistrement d’un syndicat (art. 11(2) de l’IRA; art. 12(2) de la BIRA, la KPIRA, la PIRA et la SIRA). La commission prend dûment note de cette information et prie le gouvernement de fournir des informations sur tous les cas d’annulation d’enregistrement depuis janvier 2016 et sur les procédures suivies à cet égard.

Zones franches d’exportation (ZFE). S’agissant du droit de se syndiquer dans les ZFE, la commission rappelle qu’elle avait pris note précédemment de la déclaration du gouvernement selon laquelle la réglementation des zones franches d’exportation (emploi et conditions de service) de 2009 avait été finalisée, en concertation avec les parties intéressées, et devait être soumise pour approbation au Cabinet. La commission note que le gouvernement ne fournit pas d’autre information à ce sujet. La commission prie instamment le gouvernement de fournir des informations détaillées sur les progrès accomplis en vue de l’adoption de la réglementation des zones franches d’exportation (emploi et conditions de service) de 2009 et d’en communiquer une copie lorsqu’elle aura été adoptée.

La commission s’attend à ce que toutes les mesures nécessaires soient prises afin de mettre la législation nationale et les législations provinciales en totale conformité avec la convention et prie le gouvernement de fournir des informations sur toutes les mesures prises ou envisagées à cet égard. La commission accueille favorablement le projet de l’OIT financé par la Direction générale commerce de la Commission européenne destiné à aider les pays bénéficiaires de SGP+ à appliquer dans la pratique les normes internationales du travail et qui cible quatre pays, dont le Pakistan. La commission veut croire que ce projet aidera le gouvernement à s’attaquer aux questions soulevées dans la présente observation et dans la demande directe qui l’accompagne.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.