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Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Guatemala (RATIFICATION: 1952)

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Observation

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La commission prend note de la réception, le 1er septembre 2016, des observations envoyées respectivement par: i) la Confédération syndicale internationale (CSI); ii) le Mouvement syndical et populaire autonome guatémaltèque; et iii) le Mouvement syndical, indigène et paysan guatémaltèque (MSICG). La commission note que ces observations portent sur des questions examinées dans le présent commentaire ainsi que sur des dénonciations de violations dans la pratique à propos desquelles la commission prie le gouvernement de transmettre ses commentaires. La commission prend note également des observations conjointes du Comité de coordination des associations de l’agriculture, du commerce, de l’industrie et de la finance (CACIF), reçues le 1er septembre 2016, portant sur des questions examinées par la commission dans la présente observation. Enfin, la commission prend note des observations à caractère général de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), reçues le 1er septembre 2016.

Plainte présentée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT pour non-respect de la convention

La commission note que, à sa 328e session (octobre-novembre 2016), le Conseil d’administration a décidé de reporter à sa 329e session (mars 2017) la décision de constituer une commission d’enquête pour examiner la plainte déposée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT par plusieurs délégués travailleurs à la 101e session de la Conférence internationale du Travail (mai-juin 2012) pour non respect par le Guatemala de la convention. La commission note que le Conseil d’administration a pris note en particulier de la soumission au Congrès de la République, le 27 octobre 2016, de deux projets de loi dont l’un porte sur la liberté syndicale, et que le Conseil d’administration a vivement espéré être informé, avant sa 329e session (mars 2017), de l’adoption d’une législation qui soit pleinement conforme aux conclusions et aux recommandations du système de contrôle de l’OIT ainsi qu’à la convention.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 105e session, mai-juin 2016)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu au sein de la Commission de l’application des normes de la Conférence (ci-après la Commission de la Conférence) en juin 2016 concernant l’application de la convention par le Guatemala. La commission note tout particulièrement que la Commission de la Conférence a prié instamment le gouvernement: i) d’enquêter, avec le concours du ministère public, sur tous les actes de violence commis contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes, afin de déterminer les responsabilités et de sanctionner les coupables, en prenant pleinement compte, dans les enquêtes, comme une des hypothèses, les activités syndicales des victimes; ii) d’offrir une protection rapide et efficace à tous les dirigeants syndicaux et syndicalistes menacés, en augmentant le budget consacré aux dispositifs pour la protection des syndicalistes de sorte que les personnes protégées ne doivent supporter personnellement aucun frais lié à ces dispositifs; iii) de soumettre au Congrès, avant septembre 2016, un projet de loi régissant le nombre de travailleurs nécessaires pour constituer un syndicat et les catégories de travailleurs dans le secteur public, afin de mettre la législation nationale en conformité avec la convention; iv) de supprimer les différents obstacles législatifs à la libre constitution d’organisations syndicales et de réviser, en consultation avec les partenaires sociaux et avec l’appui du représentant spécial du Directeur général du BIT, le traitement des demandes d’enregistrement; v) d’assurer la diffusion, dans les grands médias du pays, de la campagne sur la liberté syndicale et la négociation collective, qui est appuyée par le représentant spécial du Directeur général du BIT, et de veiller à ce que les conventions collectives en vigueur dans le secteur public ne soient en aucun cas stigmatisées; vi) de continuer à soutenir les travaux de la Commission de traitement des conflits déférés à l’OIT en matière de liberté syndicale et de négociation collective; et vii) de continuer à prendre les mesures nécessaires pour mettre pleinement en œuvre la feuille de route qui a été adoptée le 17 octobre 2013, en consultation avec les partenaires sociaux.

Droits syndicaux et libertés publiques

La commission constate avec regret que, depuis plusieurs années, elle examine, comme le Comité de la liberté syndicale, des allégations portant sur de graves actes de violence contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes, en particulier de nombreux homicides, et la situation d’impunité à ce sujet. La commission note que le gouvernement indique ce qui suit: i) à ce jour, 14 décisions de justice ont été prononcées sur plus de 70 plaintes pour assassinat présentées au Comité de la liberté syndicale de l’Organisation internationale du Travail, dont 11 condamnations; ii) le ministère public et les tribunaux ont pu établir que le mobile des meurtres objet de ces 11 condamnations n’était pas l’activité syndicale ou la défense des droits au travail des victimes; iii) les auteurs de la tentative d’homicide du syndicaliste Cruz Telón ont été condamnés le 25 avril 2016 pour tentative d’homicide et vol aggravé; iv) le ministère public, par le biais de l’unité spéciale chargée d’enquêter sur les délits commis contre des syndicalistes, a enregistré des progrès notables dans l’enquête sur deux autres cas (meurtres de MM. José Ricardo Morataya Lemus et Bruno Ernesto Figueroa) sur lesquels la justice ne s’est pas encore prononcée; v) le groupe de travail syndical du ministère public continue de fonctionner régulièrement; il réunit tous les mois les syndicats, le ministère public, le ministère du Travail et le représentant spécial du Directeur général du BIT; vi) la collaboration établie avec la Commission internationale contre l’impunité au Guatemala (CICIG) se poursuit; elle vise à enquêter sur 12 homicides dont la liste a été arrêtée par le mouvement syndical; vii) l’unité spéciale du ministère public chargée d’enquêter sur les délits commis contre des syndicalistes a été restructurée et est composée maintenant de deux agences; viii) le ministère de l’Intérieur a décidé, pendant le premier semestre de 2016, deux mesures de protection rapprochée et 24 mesures consistant à établir un périmètre de sécurité pour des membres du mouvement syndical; ix) le 18 août 2016, les autorités du ministère de l’Intérieur ont convenu avec les représentants syndicaux d’un projet de protocole d’application des mesures de sécurité immédiates et préventives en faveur des membres du mouvement syndical; x) le numéro d’appel d’urgence 1543 est toujours en service; il permet de dénoncer des actes de violence ou des menaces contre des membres du mouvement syndical et des défenseurs des droits de l’homme; et xi) en juin 2016, il a été décidé d’octroyer une allocation spéciale de 700 quetzals par mois aux fonctionnaires de la Police nationale civile, afin que les personnes bénéficiant des mesures de protection ne soient pas tenues de prendre à leur charge les frais des fonctionnaires de police qui assurent leur sécurité. La commission note en outre que, dans le cadre de l’examen par le Conseil d’administration de la plainte présentée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT, le gouvernement a fait savoir que l’auteur présumé du crime de Mme Brenda Marleni Estrada, conseillère juridique de l’UNSITRAGUA Historique, qui a été assassinée le 19 juin 2016, a été arrêté et mis en examen.

La commission note que les différentes organisations syndicales nationales et la CSI: i) dénoncent la persistance de nombreuses agressions et menaces à l’encontre du mouvement syndical; ii) dénoncent l’absence de progrès concrets dans l’enquête sur les 75 meurtres de membres du mouvement syndical et le fait que leurs auteurs n’ont pas été condamnés; iii) déplorent en particulier l’absence de condamnations ou d’avancées significatives dans les enquêtes sur les assassinats à propos desquels des indices d’un éventuel mobile antisyndical ont déjà été identifiés. A ce sujet, la commission note que le Mouvement syndical et populaire autonome guatémaltèque déclare que la collaboration avec la CICIG au sujet de 12 assassinats confirme l’existence d’indices clairs du lien entre les assassinats et l’activité syndicale des victimes. Les représentants des centrales syndicales déplorent néanmoins que, malgré ce qui est indiqué précédemment, on est encore très loin d’avoir fait la lumière sur ces crimes. La commission prend note en outre du rapport semestriel janvier-juin 2016 sur les actes de violence commis contre des syndicalistes qu’a élaboré le Réseau de défenseurs des droits au travail du Guatemala et que la CSI a transmis. Selon ce rapport, auraient été enregistrées, pendant le premier semestre de 2016, 11 menaces contre des membres du mouvement syndical et cinq agressions physiques dont deux assassinats (décès le 24 février 2016 de Mme Silvia Marina Calderón Uribio, membre du Syndicat des travailleurs du Comité national de l’alphabétisation (SITRACONALFA), et décès le 19 juin 2016 de Mme Brenda Marleni Estrada Tambito, conseillère juridique de l’UNSITRAGUA Historique). La commission note que, de son côté, le CACIF souligne que le climat général de violence persiste dans le pays et qu’il va de pair avec un degré élevé d’impunité (sur plus de 20 000 assassinats enregistrés dans le pays en 2012, 12,77 pour cent seulement ont donné lieu à une décision judiciaire). Le CACIF estime que ces chiffres ne constituent pas une excuse pour ne pas progresser dans les enquêtes sur les assassinats de syndicalistes, mais qu’ils démontrent l’inefficacité générale de l’application de la justice au Guatemala.

La commission prend note avec une profonde préoccupation des allégations persistantes d’actes de violence antisyndicale, y compris d’agressions physiques et d’assassinats. Tout en prenant dûment note des résultats obtenus par le ministère public dans l’enquête sur le dernier assassinat en date d’un membre du mouvement syndical qui a eu lieu en juin 2016, la commission constate à nouveau avec regret l’absence globale de progrès dans la lutte contre l’impunité. A l’instar du Comité de la liberté syndicale à propos du cas no 2609 (378e rapport, paragr. 272-325), la commission exprime sa préoccupation particulière en raison de l’absence de progrès dans les enquêtes relatives à des homicides au sujet desquels les indices d’un éventuel mobile antisyndical ont déjà été identifiés. A la lumière de ce qui précède, la commission prie instamment le gouvernement de redoubler d’efforts pour: i) enquêter sur tous les actes de violence commis contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes, afin de déterminer les responsabilités et de sanctionner les auteurs matériels et les commanditaires de ces faits, en prenant pleinement compte, dans les enquêtes, les activités syndicales des victimes; et ii) assurer une protection rapide et efficace à tous les dirigeants syndicaux et syndicalistes en situation de risque. La commission prie instamment tout particulièrement le gouvernement de redoubler d’efforts pour: i) doter de ressources économiques et humaines supplémentaires l’unité spéciale du ministère public chargée des enquêtes sur les délits commis contre les syndicalistes; ii) développer la collaboration initiée entre le ministère public et la CICIG; iii) constituer des tribunaux spécialisés pour traiter plus rapidement les crimes et les délits commis à l’encontre des membres du mouvement syndical; et iv) accroître le budget alloué aux systèmes de protection en faveur des membres du mouvement syndical. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur toutes les mesures adoptées et les résultats obtenus à cet égard.

Problèmes de caractère législatif

Articles 2 et 3 de la convention. La commission rappelle que, depuis plusieurs années, elle prie le gouvernement de prendre des mesures pour modifier un certain nombre de dispositions législatives.

A cet égard, la commission note que le gouvernement a communiqué copie d’un projet de loi qui vise à rendre la législation conforme à la convention et qui a été soumis au Congrès de la République le 27 octobre 2016.

La commission note avec intérêt que ce projet de loi tient compte des commentaires précédents de la commission au sujet des points suivants:

-les conditions d’affiliation fixées à l’article 215(c) du Code du travail pour les syndicats de branche (la condition actuelle, prévoyant de réunir la majorité absolue des travailleurs d’un secteur déterminé pour pouvoir constituer un syndicat de branche étant remplacée par la condition de compter au moins 90 membres affiliés);
-les restrictions portant sur l’élection d’un dirigeant syndicat (désormais, jusqu’à un tiers des membres du comité de direction d’un syndicat pourront être des étrangers et jusqu’à un tiers du comité de direction d’un syndicat pourra être composé d’anciens travailleurs de l’entreprise, de la profession ou du secteur selon le type de syndicat concerné);
-la majorité requise pour appeler à la grève (en remplaçant la condition requise de la majorité de l’ensemble des travailleurs dans l’entreprise par celle de la majorité des travailleurs présents à l’assemblée spécifiquement organisée pour se prononcer sur la grève);
-l’imposition de l’arbitrage obligatoire dans des services non essentiels au sens strict du terme (en éliminant cette obligation au moyen de l’amendement de l’article 4(d) de la loi sur l’organisation syndicale et la réglementation de la grève des travailleurs de l’Etat (décret no 71 86 tel que modifié par le décret législatif no 35-96)); et
-l’interdiction des grèves de solidarité (en éliminant cette interdiction au moyen de l’amendement de l’article 4(d) de la loi sur l’organisation syndicale et la réglementation de la grève des travailleurs de l’Etat).

Néanmoins, la commission note avec regret que les dispositions du projet de loi susmentionné visant à modifier les articles 390(2) et 430 du Code pénal ne résolvent pas les difficultés que la commission a soulevées dans ses commentaires précédents. A ce sujet, la commission note tout d’abord que la proposition de révision de l’article 390(2) du Code pénal prévoit des peines d’emprisonnement allant de un à cinq ans pour les personnes qui commettent des actes produisant un sabotage, un dommage ou des destruction de biens privés d’une entreprise ou d’une institution publique et qui affectent leur production ou la prestation de leurs services. La commission note que cette formulation ample comporte toujours le risque d’imposer des sanctions pénales à des travailleurs qui réalisent une grève pacifique. La commission note également que le projet de loi ne modifie pas la substance de l’article 430 du Code pénal, sa version révisée prévoyant que «les fonctionnaires, les agents publics et les agents ou les personnes dépendant d’une entreprise du service public qui abandonnent leur poste, leur travail ou leur service sont passibles d’une peine d’emprisonnement allant de six mois à deux ans, et que cette sanction sera doublée pour les dirigeants, les instigateurs ou les organisateurs de l’abandon collectif de fonctions, de tâches ou de services, ou si cet abandon porte atteinte à l’intérêt public». A cet égard, la commission rappelle que des sanctions pénales ne devraient pas être imposées contre les personnes qui réalisent une grève pacifique et que ces sanctions ne devraient être possibles qu’en cas d’actes de violence commis à l’encontre de personnes ou de biens, ou lorsque des atteintes graves à la législation pénale ont été commises.

Enfin, la commission note avec regret que le projet de loi ne prévoit pas de mesure visant à s’assurer que différentes catégories de travailleurs du secteur public (engagés en vertu du poste 029 et d’autres postes du budget) jouissent des garanties prévues par la convention.

Compte tenu de ce qui précède, la commission veut croire que l’ensemble des amendements législatifs qu’elle demande depuis des années seront adoptés prochainement, conformément à l’ensemble de ses commentaires. Tout en saluant les progrès contenus dans le projet de loi soumis par le gouvernement, la commission souligne l’importance que le gouvernement ait recours dès que possible à l’assistance technique du Bureau pour s’assurer que le projet de loi qui sera adopté respectera pleinement les garanties de la convention. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations à ce sujet.

Application de la convention dans la pratique

Enregistrement d’organisations syndicales. Dans son commentaire précédent, la commission avait exprimé sa profonde préoccupation face aux entraves relatives à l’enregistrement des organisations syndicales constatées par le Comité de la liberté syndicale dans le cas no 3042. A ce sujet, la commission prend note des indications suivantes du gouvernement: i) il y a eu en 2015 une hausse significative du nombre d’inscriptions d’organisations syndicales (52) et pendant le premier semestre de 2016 (76 de janvier à juillet); ii) un projet d’ordonnance pour raccourcir les délais d’inscription de syndicats a été soumis par le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale à la Commission tripartite des questions internationales du travail le 8 septembre 2016; et iii) les travailleurs ont rejeté l’ensemble du projet qui a été présenté, ce qui a empêché de procéder à une véritable consultation. La commission note par ailleurs que tant le Mouvement syndical et populaire autonome guatémaltèque que le MSICG continuent de dénoncer des cas d’entraves à l’inscription d’organisations syndicales. A la lumière de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de continuer à recourir à l’assistance technique du Bureau pour approfondir le dialogue avec les organisations syndicales au sujet de la réforme de la procédure d’inscription. La commission prie en outre le gouvernement de continuer à communiquer des informations sur le nombre d’inscriptions demandées et enregistrées.

Résolution des conflits en matière de liberté syndicale et de négociation collective

Dans son commentaire précédent, la commission avait souhaité que la Commission de traitement des conflits déférés à l’OIT en matière de liberté syndicale et de négociation collective (ci-après la Commission de traitement des conflits) continue à se renforcer. A ce sujet, la commission note ce qui suit: i) le gouvernement fournit des informations sur le contenu des activités de la Commission de traitement des conflits, dont il ressort que des progrès ont été réalisés en ce qui concerne certains aspects de deux cas en instance devant le Comité de la liberté syndicale; ii) le Mouvement syndical et populaire autonome guatémaltèque affirme que la Commission de traitement des conflits a obtenu des résultats très limités, un seul cas ayant été résolu partiellement, et estime que le mandat et le fonctionnement de la commission doivent être révisés; et iii) le CACIF souligne que quatre cas seulement examinés par la Commission de traitement des conflits portent sur le secteur privé. Au vu de ce qui précède, et afin de renforcer l’efficacité et l’impact de cet organe, la commission prie le gouvernement de mener à bien, en consultation avec les partenaires sociaux et avec l’appui du bureau du représentant spécial du Directeur général du BIT, une évaluation du mandat et du fonctionnement de la Commission de traitement des conflits. Prenant note des observations répétées de syndicats qui font état d’une absence complète de protection judiciaire de la liberté syndicale, la commission demande que cette évaluation inclue un examen de la complémentarité entre la Commission de traitement des conflits et les mécanismes judiciaires de protection de la liberté syndicale dans le pays, ainsi qu’une analyse de l’efficacité de ces mécanismes.

Campagne de sensibilisation sur la liberté syndicale et la négociation collective. Dans son commentaire précédent, et compte tenu des engagements pris par le gouvernement dans la feuille de route de 2013, la commission avait invité le gouvernement à diffuser dans les médias du pays la campagne de sensibilisation sur la liberté syndicale et la négociation collective élaborée en collaboration avec le Bureau. A ce sujet, la commission note que le gouvernement indique ce qui suit: i) il a élaboré un plan de communication pour poursuivre la campagne commencée l’an dernier; ii) la campagne a été diffusée dans les moyens de communication gouvernementaux avec l’appui de 13 ministères et d’autres institutions publiques; et iii) il a organisé le 27 octobre 2016, conjointement avec le bureau du représentant spécial du Directeur général du BIT, un atelier sur les normes internationales du travail à l’intention des directeurs des médias, des chroniqueurs et des leaders d’opinion, l’accent étant particulièrement mis sur la liberté syndicale et la négociation collective. La commission note par ailleurs que les différentes organisations syndicales affirment qu’il n’y a pas eu de campagne de promotion de la liberté syndicale et que, au contraire, depuis la mi 2015, les autorités publiques, avec l’appui des médias, mènent une campagne très agressive contre le syndicalisme et la négociation collective dans le secteur public. Tout en exprimant sa préoccupation au sujet des dénonciations des organisations syndicales, en particulier dans un contexte marqué par de fréquents actes de violence antisyndicale, la commission estime que ces allégations rendent d’autant plus nécessaire une ample diffusion dans les médias du pays de la campagne de sensibilisation sur la liberté syndicale et la négociation collective élaborée en collaboration avec le Bureau. La commission prie donc à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour mener à bien cette ample diffusion.

Secteur des maquilas. Depuis de nombreuses années, la commission prie le gouvernement d’intensifier ses efforts pour garantir et promouvoir le plein respect des droits syndicaux dans le secteur des maquilas. A ce sujet, la commission note que, selon le gouvernement, en application d’un plan opérationnel spécifique, l’inspection du travail a réalisé en 2015 des visites de contrôle dans 88 entreprises du secteur des maquilas, qui visaient principalement le paiement du salaire minimum. De plus, le gouvernement fait état de la réactivation en juin 2016 de l’organe de coordination chargé du secteur de l’habillement et du secteur textile. Tout en prenant note de ces éléments, la commission constate avec regret que le gouvernement ne fait état d’aucune initiative portant spécifiquement sur l’exercice de la liberté syndicale dans ces secteurs. Rappelant que, depuis de nombreuses années, elle reçoit des allégations de violation de la liberté syndicale dans les maquilas, et que l’impossibilité d’exercer la liberté syndicale dans ce secteur était l’un des cinq éléments contenus dans la plainte présentée en 2012 en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT, la commission prie à nouveau le gouvernement: i) de prendre des mesures spécifiques pour promouvoir et garantir le plein respect des droits syndicaux dans les maquilas; ii) de prêter une attention particulière aux maquilas dans le cadre de la campagne de sensibilisation; et iii) de fournir des informations sur l’exercice dans la pratique des droits syndicaux dans ce secteur en indiquant le nombre de syndicats actifs et de travailleurs qui y sont affiliés.

La commission veut croire à nouveau que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour remédier aux graves violations de la convention constatées par les organes de contrôle de l’OIT, et qu’il tirera pleinement parti de l’assistance technique mise à la disposition du pays par le Bureau, ainsi que des recours fournis par la coopération internationale, y compris dans le cadre du projet financé par la Direction générale du commerce de la Commission européenne.