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Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Kazakhstan (RATIFICATION: 2000)

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Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 104e session, juin 2015)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu à la Commission de l’application des normes de la Conférence en juin 2015 concernant l’application de la convention. La commission note aussi avec regret que le gouvernement n’était pas présent à la Commission de la Conférence pendant l’examen du présent cas, en dépit de son accréditation à la Conférence. Par conséquent, la Commission de la Conférence a décidé de faire figurer ses conclusions dans un paragraphe spécial. La commission note que la Commission de la Conférence a demandé au gouvernement de: modifier les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs de sorte qu’elles garantissent la pleine autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendantes au Kazakhstan; modifier les dispositions de la loi sur les syndicats de 2014; et modifier la Constitution et la législation pertinente pour i) permettre aux juges, aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire de constituer des syndicats et d’y adhérer, et pour ii) lever l’interdiction empêchant les syndicats nationaux de recevoir l’aide financière d’une organisation internationale.

La commission note avec regret que le rapport du gouvernement n’a pas été reçu alors que la Commission de la Conférence l’avait spécifiquement demandé lorsqu’elle a examiné, en juin 2015, l’application de la convention en l’absence d’un représentant gouvernemental.

La commission prend note des observations sur l’application de la convention communiquées par l’Organisation internationale des employeurs (OIE) en date du 4 septembre 2015. Dans ses commentaires précédents, elle avait pris note aussi des observations de la Confédération des syndicats libres du Kazakhstan (KSPK) et de la Confédération syndicale internationale (CSI) auxquelles le gouvernement n’a pas encore répondu. La commission regrette profondément que le gouvernement n’ait pas fourni ses commentaires en réponse à ces observations et espère fermement qu’il communiquera des observations complètes à ce sujet sans délai.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation et garantir ainsi le droit syndical aux juges, aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire, droit qui est actuellement restreint en vertu de l’article 23 de la Constitution, de l’article 11(4) de la loi sur les associations sociales et de la loi no 380-IV sur les organes de la force publique. La commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation et pour s’assurer que les juges, les sapeurs-pompiers et le personnel pénitentiaire aient le droit de constituer des organisations pour défendre et promouvoir leurs intérêts, conformément à la convention, et d’indiquer les progrès accomplis à cet égard.

Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission rappelle que, conformément à l’article 10(1) de la loi sur les associations publiques qui s’applique aux organisations d’employeurs, un nombre minimal de dix personnes pour créer une organisation est requis. La commission prie à nouveau instamment le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour modifier la législation afin d’abaisser le nombre requis pour créer une organisation d’employeurs.

Droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission rappelle que, conformément aux articles 11(3), 12(3), 13(3) et 14(4) de la loi sur les syndicats, et sous menace de la suppression de leur enregistrement conformément à l’article 10(3) de cette loi, les syndicats aux niveaux des secteurs territorial et local doivent obligatoirement être affiliés à une association de syndicats nationale dans les six mois qui suivent leur enregistrement. La commission rappelle à nouveau que le libre exercice du droit de constituer des organisations et de s’y affilier implique le droit des travailleurs de décider librement s’ils veulent s’associer à une structure syndicale de niveau supérieur ou en devenir membres. La commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires en vue de modifier en conséquence les dispositions législatives susmentionnées et de fournir des informations sur les mesures prises à cet égard.

Loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs. Dans ses commentaires précédents, la commission avait analysé la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs et observé que plusieurs de ces dispositions interféraient avec le droit des employeurs de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier, et avec le droit de ces organisations d’élire leurs représentants, de mener à bien leurs activités et de formuler leurs programmes sans ingérence du gouvernement. La commission avait prié le gouvernement de prendre des mesures pour modifier la loi afin de la rendre conforme à la convention.

La commission prend note des informations suivantes de l’OIE: à la suite de l’adoption de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs, son organisation qui lui est affiliée, à savoir la Confédération des employeurs de la République du Kazakhstan (KRRK), est confrontée à une baisse du nombre de ses membres, de sa portée, de ses revenus et de ses effectifs en raison de la pression et de la concurrence exercée par des associations d’entreprises contrôlées par le gouvernement. L’Union nationale des employeurs et des entrepreneurs (Atameken), qui a été établie en 2005 à l’initiative et avec le soutien de l’administration présidentielle, est devenue la Chambre nationale des entrepreneurs du Kazakhstan après l’adoption de la loi susmentionnée en 2013. Selon l’OIE, la loi donne à la Chambre nationale des entrepreneurs une compétence absolue pour représenter les employeurs kazakhs dans tous les domaines liés à leurs activités, et s’y affilier est obligatoire partout dans le pays.

La commission rappelle à cet égard les préoccupations qu’elle avait exprimées au sujet de l’article 3(2) de la loi en vertu duquel la Chambre nationale des entrepreneurs a pour principal objectif de consolider l’action des entrepreneurs dans le pays. Par l’intermédiaire de la chambre, les entrepreneurs améliorent et défendent leurs droits et leurs intérêts, en prenant part notamment aux activités de divers organes de l’Etat et en participant au développement et à la rédaction de la législation qui touche leurs intérêts. Conformément à l’article 9(1) de la loi, la chambre représente les intérêts et les droits des entrepreneurs dans les divers organes de l’Etat ainsi que dans les organisations internationales.

La commission note en outre que, conformément à l’article 5(1) et (2) de la loi, le gouvernement approuve les tarifs maximaux d’adhésion dont les membres de la chambre doivent s’acquitter et établit la procédure s’y rapportant. Suite à l’article 19(2) de la loi, le gouvernement participe aux travaux du Congrès (organe directeur suprême) de la chambre et a le droit d’opposer son veto sur ses décisions. En outre, conformément à l’article 21(1) de la loi, le présidium (organe directeur) de la chambre est composé, entre autres, de représentants du gouvernement et de 16 parlementaires. La commission rappelle que ces dispositions restreignent la liberté de la chambre, de même que celle de ses organisations membres, de gérer les fonds et d’effectuer un contrôle global des actes et des décisions internes de la chambre, ce qui met en question l’indépendance de la chambre vis-à-vis du gouvernement, de même que sa capacité à représenter effectivement les intérêts de ses membres sans ingérence du gouvernement. L’OIE estime que ces restrictions et les pouvoirs qui permettent au gouvernement d’intervenir indiquent clairement que la Chambre nationale des entrepreneurs ne peut pas être considérée comme une organisation indépendante d’employeurs mais comme un quasi-ministère chargé de mener à bien un programme d’activités.

Compte tenu de ce qui précède, et ayant à l’esprit les graves préoccupations qui ont été exprimées pendant la discussion de l’application de la convention à la Commission de la Conférence, la commission prie instamment le gouvernement de prendre sans délai des mesures pour modifier la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs afin d’éliminer toute interférence du gouvernement dans le fonctionnement de la chambre, et pour garantir pleinement l’autonomie et l’indépendance des organisations libres et indépendantes d’employeurs au Kazakhstan pour qu’elles puissent représenter effectivement les intérêts de leurs membres sans discrimination ni ingérence du gouvernement. La commission rappelle au gouvernement que l’assistance technique du Bureau est disponible à cet égard.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leur activité et de formuler leurs programmes d’action. Code du travail. La commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer quelles organisations relèvent de la catégorie des organisations qui mènent des «activités industrielles dangereuses» qui ne peuvent faire grève selon la loi (art. 303(1) du Code du travail) et de fournir des exemples concrets. La commission prie aussi le gouvernement d’indiquer quelles sont les autres catégories de travailleurs dont les droits peuvent être limités, comme le prévoit l’article 303(5) du Code du travail.

La commission réitère sa précédente demande de modifier l’article 303(2) du Code du travail pour assurer qu’un service minimum est effectivement et exclusivement un service minimum, et que les organisations de travailleurs peuvent participer à la définition de ce service. Prière aussi d’indiquer toutes les mesures prises ou envisagées à cette fin.

Article 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations ainsi que celui de s’affilier à des organisations internationales. La commission avait demandé précédemment au gouvernement de prendre des mesures pour modifier l’article 106 du Code civil et l’article 5 de la Constitution afin de supprimer l’interdiction pour les organisations internationales d’accorder une aide financière aux syndicats nationaux. La commission rappelle que la législation qui interdit à un syndicat national d’accepter une aide financière d’une organisation internationale de travailleurs à laquelle il est affilié porte atteinte aux principes concernant le droit de s’affilier à des organisations internationales de travailleurs, et que toutes les organisations de travailleurs et d’employeurs devraient avoir le droit de recevoir une aide financière de la part d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs, respectivement, qu’elles y soient affiliées ou non. La commission prie donc de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 106 du Code civil, ainsi que l’article 5 de la Constitution, afin de supprimer cette interdiction. Elle le prie d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

La commission rappelle que, conformément à l’article 13(2) de la loi sur les syndicats, un syndicat fonctionnant au niveau d’un secteur ne doit inclure pas moins de la moitié des effectifs totaux de travailleurs du secteur ou des secteurs connexes; ou pas moins de la moitié des organisations du secteur ou des secteurs connexes; ou ne devra comprendre les subdivisions structurelles et les organisations membres sur le territoire de plus de la moitié de l’ensemble des régions, villes d’importance nationale et de la capitale. La commission rappelle que ces seuils excessivement élevés prescrits pour constituer une organisation de niveau supérieur (par exemple un syndicat au niveau d’un secteur) sont en opposition avec l’article 5 de la convention. La commission prend note de la déclaration formulée par le représentant gouvernemental après l’examen du cas par la Commission de la Conférence. Le représentant gouvernemental a indiqué ce qui suit: une nouvelle loi dispose spécifiquement qu’il est essentiel que les syndicats soient représentés aux niveaux régional, local et des entreprises; de nombreux syndicats sont en place dans le pays mais il n’y a pas d’unité syndicale et les syndicats sont dispersés; seuls les syndicats sectoriels et de branche ont pu conclure des conventions collectives et plus de 600 syndicats aux niveaux local et régional n’y sont pas associés. Rappelant les observations formulées à ce sujet par la KSPK et la CSI, la commission prie le gouvernement de collaborer avec les organisations syndicales pertinentes, y compris la KSPK, en vue de réviser à la baisse les seuils fixés à l’article 13(2) de la loi sur les syndicats. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les progrès réalisés à cet égard.

La commission prend note de la déclaration du représentant gouvernemental selon laquelle, d’une manière plus générale, le Kazakhstan est un pays jeune et a besoin de plus de temps pour mettre en œuvre les principes reconnus à l’échelle internationale; de nouvelles lois pourront être adoptées si nécessaire, conformément aux normes internationales et aux meilleures pratiques internationales. Le représentant gouvernemental a déclaré que le gouvernement est déterminé à améliorer la situation et prendra en compte les discussions et les conclusions de la Commission de la Conférence. La commission veut croire que le gouvernement entreprendra rapidement une révision de la Constitution et des textes législatifs susmentionnés pour les rendre pleinement conformes aux dispositions de la convention. Prière de fournir des informations détaillées à ce sujet.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2016.]