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Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Kazakhstan (RATIFICATION: 2001)

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Réformes législatives. La commission note que, selon les indications données par le gouvernement, la supervision et le contrôle s’effectuent conformément à la loi no 378 IV ZRK du 6 janvier 2011 sur le contrôle et la supervision assurés par l’Etat (ci-après loi sur le contrôle par l’Etat). La commission note, d’après les informations accessibles par Internet, que cette loi a été récemment modifiée par la loi no 269-V du 29 décembre 2014 relative à certaines questions d’améliorations essentielles des conditions de l’activité d’entreprise et que ces amendements introduisent des modifications substantielles dans le système d’inspection du travail. Elle note en outre que le gouvernement a demandé l’assistance technique du Bureau sous forme de commentaires législatifs sur le projet de Code du travail de 2015, et que le Bureau a transmis ses commentaires au gouvernement en septembre 2015. La commission prie le gouvernement de communiquer une copie de la loi sur le contrôle par l’Etat telle que modifiée, si possible dans l’une des langues de travail du BIT. La commission espère que le gouvernement continuera de se prévaloir de l’assistance technique du Bureau dans le contexte des réformes actuelles du Code du travail, et lui demande de veiller à ce que la législation nationale donne plein effet à la convention. Prière de communiquer copie du Code du travail, une fois adopté, si possible dans l’une des langues de travail du BIT.

Articles 3, paragraphe 1 a) et b), 17 et 18 de la convention. Fonctions de prévention de contrôle de l’inspection du travail. La commission avait noté précédemment que le ministère du Travail et de la Protection sociale s’employait à mettre au point un système de gestion des risques qui devait permettre à l’inspection du travail de planifier les inspections tout en se concentrant sur ses fonctions de prévention et de conseil. Elle note que le gouvernement n’a pas donné de réponse à sa précédente demande directe à cet égard.

La commission note par ailleurs que, selon les indications données par le gouvernement, le Code du travail a été modifié de manière à prévoir un contrôle par l’Etat «sous d’autres formes» reposant sur des critères approuvés conjointement par l’inspection du travail et un organe représentant les employeurs, formes de contrôle n’ayant, selon ce que la commission croit comprendre, qu’un caractère préventif. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations détaillées sur la mise en œuvre et le fonctionnement du système susvisé de gestion des risques et, notamment, de communiquer le texte des dispositions légales applicables.

La commission prie le gouvernement: i) d’indiquer les dispositions du Code du travail qui prévoient «d’autres formes» de contrôle par l’Etat; ii) de préciser si les inspecteurs du travail sont libres de mettre en œuvre ou recommander la mise en œuvre d’une procédure lorsqu’ils l’estiment nécessaire pour assurer l’application de dispositions légales; et iii) de communiquer, le cas échéant, copie de toutes instructions internes adressées aux inspecteurs du travail dans ce domaine.

Article 4. Surveillance et contrôle de l’inspection du travail par une autorité centrale. Le gouvernement indique que, en vertu de la loi no 102-VRK du 13 juin 2013 sur la répartition des pouvoirs entre les organes de l’Etat, les fonctions de l’inspection du travail d’Etat ont été transférées à des organes exécutifs de niveau local. La commission souhaite rappeler à cet égard les considérations développées au paragraphe 140 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, où il est expliqué que le rattachement du système d’inspection à une autorité centrale facilite l’établissement et l’application d’une politique uniforme sur l’ensemble du territoire et permet l’utilisation rationnelle des ressources disponibles, notamment en limitant les cas de double emploi. La commission a également considéré que, pour satisfaire aux prescriptions de la convention, la décentralisation de l’inspection du travail doit s’accompagner de l’obligation, pour les autorités administratives régionales ou locales décentralisées, d’instituer un système aux fins de son fonctionnement et d’y affecter des ressources budgétaires adéquates. La commission prie le gouvernement de décrire, par référence aux dispositions légales applicables, l’organisation et le fonctionnement de l’inspection du travail suite au transfert des fonctions d’inspection du travail à des organes exécutifs de niveau local, et d’indiquer quelle est l’autorité centrale qui exerce sa surveillance et son contrôle sur ce système. Elle le prie également de donner des informations sur les ressources disponibles dans l’ensemble des services d’inspection, à savoir les crédits budgétaires alloués au déploiement des fonctions d’inspection au niveau local, le nombre des inspecteurs du travail, les facilités de transport et les locaux de bureaux à leur disposition.

Articles 5 a) et 17. Coopération effective entre les services d’inspection et l’appareil judiciaire. La commission note que, selon les informations communiquées par le gouvernement, en 2013, le nombre des inspections s’est élevé à 13 152 et des poursuites ont été engagées dans 2 089 cas, celles-ci ayant donné lieu à des condamnations pénales pour infraction grave à la législation du travail dans 155 cas. La commission observe que le nombre des procédures engagées semble modeste, rapporté au nombre des affaires signalées, et elle constate que le gouvernement n’a pas donné les informations demandées quant à la coopération entre l’inspection du travail et les autorités judiciaires. Elle prend note, néanmoins, des indications du gouvernement concernant l’obligation faite à l’inspection du travail d’Etat de faire rapport aux bureaux compétents du ministère public. La commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer des mesures prises ou envisagées pour renforcer l’efficacité de la coopération entre les services de l’inspection du travail et les autorités judiciaires (réunions conjointes de discussion sur les aspects pratiques de la coopération; formations conjointes sur les aspects matériels et de procédure; mise en place d’un système d’archivage des décisions judiciaires accessible aux inspecteurs du travail, etc.). Elle le prie également de donner des explications sur le faible nombre des procédures ouvertes à la suite des situations signalées, de même que sur toutes mesures éventuellement prises pour y remédier, y compris dans le cadre de la coopération avec les autorités judiciaires.

Articles 6 et 11, paragraphes 1 b) et 2. Facilités de transport accessibles aux inspecteurs du travail. La commission note que le rapport du gouvernement ne contient toujours pas d’informations répondant à ses précédents commentaires concernant l’absence de facilités de transport adéquates pour les déplacements importants des inspecteurs du travail, qui en sont réduits bien souvent aux moyens dont les entreprises veulent bien leur faire profiter. Rappelant que le gouvernement avait déclaré précédemment que des efforts seraient déployés pour que cette situation soit corrigée, la commission demande à nouveau de décrire les facilités de transport accordées aux inspecteurs du travail dans les régions concernées et les mesures prises pour renforcer ces facilités afin que les inspecteurs soient libres de leur action et, en particulier, ne soient pas exposés à des influences indues. De même, elle prie à nouveau le gouvernement d’indiquer les dispositions légales et la procédure applicable en ce qui concerne la couverture des frais afférents aux déplacements des inspecteurs du travail dans l’accomplissement de leurs fonctions.

Article 7, paragraphes 1 et 2. Conditions de recrutement des inspecteurs du travail. Se référant à ses précédents commentaires, la commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer quel est le niveau d’instruction, de qualifications et de compétences requis des candidats au concours de recrutement des inspecteurs du travail.

Articles 12, paragraphe 1a) et b), et 16. Droit des inspecteurs du travail de pénétrer librement dans tout établissement assujetti au contrôle de l’inspection et couverture des lieux de travail par l’inspection du travail. La commission avait noté précédemment qu’il existe apparemment d’importantes contraintes d’ordre juridique et pratique s’appliquant aux contrôles et limitant la faculté d’accès des inspecteurs aux lieux de travail et la fréquence de leurs visites, contraintes qui se traduisent par une efficacité et une portée réduites de ces contrôles. La commission avait observé à cet égard que: i) l’article 330(1) du Code du travail n’indique pas que les visites d’inspection peuvent avoir lieu à toute heure du jour ou de la nuit, comme prescrit par l’article 12, paragraphe 1 a); ii) l’ordonnance no 12 du 1er mars 2004 prévoit la déclaration préalable d’une inspection auprès du bureau du procureur général, ce qui soulève des interrogations quant à l’application de l’article 12, paragraphe 1 a) et b); iii) l’article 334(2) du Code du travail dispose que les inspecteurs du travail ne peuvent effectuer plus d’une inspection planifiée par an à l’égard d’une seule personne physique ou morale et pas plus d’une inspection planifiée tous les trois ans à l’égard des petites entreprises, ce qui est incompatible avec l’article 16.

Bien que ne disposant pas d’informations spécifiques de la part du gouvernement en réponse aux questions soulevées, la commission note que, d’après les éléments contenus dans le rapport du gouvernement: i) le Code du travail a été modifié afin de renforcer le contrôle par l’Etat; ii) l’ordonnance no 55 p du 16 février 2011 définit la procédure pour les inspections planifiées des entreprises privées; iii) le nombre des inspections du travail est en recul, étant passé de 23 060 en 2008 à 13 152 en 2013. La commission prend également note de l’indication du gouvernement sous la convention (no 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981, selon laquelle le nombre des inspections a diminué, du fait de la cessation, depuis le 1er avril 2014, de l’inspection des petites et moyennes entreprises en vertu du décret présidentiel sur les mesures cardinales visant à améliorer les conditions de l’entrepreneuriat au Kazakhstan (décret no 757). La commission note avec préoccupation que le gouvernement fait état d’une baisse du nombre de visites d’inspection et de la cessation de ces visites dans les petites et moyennes entreprises. La commission prie le gouvernement de donner des informations sur les mesures prises pour modifier le Code du travail de manière à le rendre conforme aux prescriptions des articles 12, paragraphe 1 a), et 16 de la convention (c’est-à-dire, afin de prévoir que les inspecteurs du travail sont autorisés à pénétrer librement sans avertissement préalable à toute heure du jour et de la nuit dans tout établissement assujetti au contrôle de l’inspection, et afin de supprimer du code toutes les dispositions pouvant empêcher que des inspections soient menées aussi souvent et aussi soigneusement qu’il est nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales pertinentes). Elle le prie également d’indiquer si l’ordonnance no 55-p du 16 février 2011 abroge l’ordonnance no 12 du 1er mars 2004 et si les restrictions introduites par cet instrument récent, notamment celles concernant la déclaration préalable des inspections auprès du bureau du procureur, ont été supprimées.

Article 15. Principes déontologiques s’imposant aux inspecteurs du travail. Le gouvernement indique que les devoirs des inspecteurs du travail sont établis principalement par la loi sur la fonction publique et que les inspecteurs du travail sont tenus de ne pas révéler les secrets de fabrication ou de commerce ou les procédés d’exploitation dont ils peuvent avoir eu connaissance dans l’exercice de leurs fonctions. La commission prie le gouvernement de donner de plus amples informations sur les effets donnés à l’article 15 a) et c), et de communiquer le texte des dispositions légales pertinentes, si possible dans l’une des langues de travail du BIT.

Article 18. Sanctions prévues en cas de violation des dispositions légales ou en cas d’obstruction faite aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions. Le gouvernement indique qu’avec l’entrée en vigueur, en janvier 2015, du nouveau Code administratif et pénal, les sanctions prévues en cas de violation des dispositions de la législation du travail ont été renforcées. Notant que le gouvernement n’a pas donné de réponse à la demande qu’elle avait formulée précédemment à cet égard, la commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer quelles sont les sanctions prévues en cas d’obstruction faite aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions, en précisant les dispositions légales correspondantes.