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Maritime Labour Convention, 2006 (MLC, 2006) - Benin (RATIFICATION: 2011)

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Questions d’ordre général sur l’application de la convention. Mesures de mise en œuvre de la convention. La commission note que le Bénin n’était lié à aucune des conventions maritimes de l’Organisation internationale du Travail (OIT) jusqu’à la ratification de la convention du travail maritime, 2006 (MLC, 2006), le 13 juin 2011. Le Bénin a ratifié l’ensemble des conventions fondamentales de l’OIT, ainsi que les conventions de gouvernance (no 81) sur l’inspection du travail, 1947, et (no 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976. La commission note que la législation béninoise pertinente concernant le travail des gens de mer est composée de la loi no 2010-11 du 7 mars 2011 portant Code maritime en République du Bénin, de la loi no 98-019 du 21 mars 2003 portant Code de la sécurité sociale et de la loi no 98-015 du 12 mai 1998 portant Statut général des gens de mer. Comme l’indique le gouvernement dans la lettre introductive adressée avec le rapport, la loi no 2010-11 du 7 mars 2011 portant Code maritime en République du Bénin a été rédigée en 2006, avant l’adoption de la MLC, 2006. La commission relève par ailleurs que les mesures réglementaires auxquelles ce Code maritime renvoie n’ont, pour l’essentiel, pas encore été adoptées. Dès lors, le gouvernement reconnaît la nécessité d’assurer la mise en conformité de sa législation nationale suivant la feuille de route adoptée au terme de l’atelier tripartite de validation de l’analyse comparative juridique, organisé à Cotonou du 22 au 26 juillet 2013. La commission prend note enfin de l’information fournie par le gouvernement selon laquelle le Bénin ne dispose pas, à présent, de navires battant son pavillon au sens de la convention. Tout en notant les informations transmises par le gouvernement sur la législation en vigueur et les orientations retenues dans la feuille de route jointe au rapport national, la commission prie le gouvernement de compléter le présent rapport sur la base de toutes les informations à sa disposition concernant la mise en œuvre effective de la feuille de route et les mesures législatives et réglementaires qui seront adoptées pour assurer la mise en conformité de la législation nationale avec la MLC, 2006. Dans ce contexte, la commission espère que le Bureau sera en mesure de continuer d’offrir au gouvernement son assistance technique dans le cadre de la réforme législative en cours pour aligner la législation nationale sur les exigences de la convention.

Questions d’ordre général. Champ d’application. Article II, paragraphe 1 f) de la convention. Gens de mer. La commission note que l’article 5 du Code maritime définit comme marin «toute personne qui s’engage envers l’armateur ou son représentant pour servir à bord du navire». La législation béninoise accorde une importance réelle à l’inscription sur le rôle d’équipage pour la reconnaissance de la qualité de marin (art. 2 du Statut général des gens de mer). Cette définition ne couvre pas entièrement la définition de l’article II, paragraphe 1 f), de la convention qui inclut «les personnes employées ou engagées ou travaillant à quelque titre que ce soit à bord d’un navire auquel la présente convention s’applique». La commission attire l’attention du gouvernement sur la nécessité d’adopter prochainement les mesures nécessaires à assurer la conformité de sa législation avec la MLC, 2006, en tenant compte des propositions d’amendements et de mesures correctives jointes à son rapport.

Règle 1.1 et code correspondant. Age minimum. La commission note que les informations fournies par le gouvernement ne permettent pas d’exclure que des gens de mer ou marins de moins de 16 ans travaillent à bord de navires auxquels la MLC, 2006, s’applique. Si le Code maritime fixe l’âge minimum à 18 ans, l’article 7 du Statut général des gens de mer permet d’y déroger à la seule condition que les parents (ou leur représentant) donnent leur autorisation. Concernant les restrictions au travail à bord des gens de mer de moins de 18 ans prévues aux paragraphes 2, 3 et 4 de la norme A1.1 (travail de nuit et travail susceptible de compromettre leur santé ou leur sécurité), la commission note que la législation actuellement en vigueur est incomplète. La commission attire l’attention du gouvernement sur la nécessité d’adopter prochainement les mesures nécessaires à assurer la conformité de sa législation avec la MLC, 2006, en tenant compte des propositions d’amendements et de mesures correctives jointes à son rapport.

Règle 1.4 et code correspondant. Recrutement et placement. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle il n’y a pas de service public de recrutement ou de placement des gens de mer opérant sur son territoire. Il confirme cependant la présence de deux agences privées. Le gouvernement précise que l’article 276 du Code maritime donne compétence à la Direction des affaires maritimes pour contrôler le fonctionnement des agences privées. Cependant, la commission note que cet article reste très général et traite, à titre principal, du rôle de l’administration dans le règlement des litiges individuels entre un armateur et un marin. Il faut également noter qu’aucune législation ne met en œuvre les dispositions de la MLC, 2006, concernant les mécanismes et procédures de plainte relatifs aux activités des services privés de recrutement et de placement. Enfin, le gouvernement confirme que la législation actuelle ne prévoit pas la mise en œuvre du paragraphe 3 de la règle 1.4, ainsi que des paragraphes 9 et 10 de la norme A1.4 concernant le recours par des armateurs à des services de recrutement et de placement opérant dans des pays n’ayant pas ratifié la convention. La commission prend note que la législation béninoise n’est pas adaptée aux dispositions de la MLC, 2006, relatives au recrutement et au placement des gens de mer. Elle prend également note que le gouvernement fait état de futures mesures qui seront adoptées conformément à la feuille de route fournie avec le rapport. La commission attire l’attention du gouvernement sur la nécessité d’adopter toutes les mesures nécessaires à assurer la conformité de sa législation avec la MLC, 2006, en tenant compte des propositions d’amendements et de mesures correctives jointes à son rapport.

Règle 2.8 et code correspondant. Développement des carrières et des compétences et possibilités d’emploi des gens de mer. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement, lequel reconnaît que le Bénin ne s’est pas doté, à ce jour, de politiques nationales visant à encourager le développement des carrières et des compétences et les possibilités d’emploi des gens de mer domiciliés sur le territoire national. La commission note que les dispositions législatives nationales fournies par le gouvernement sur ce sujet traitent en partie de cette question, mais qu’elles ne fixent pas d’objectifs clairs en matière d’orientation, d’éducation et de formation des gens de mer. La commission attire l’attention du gouvernement sur la nécessité d’adopter prochainement les mesures nécessaires à assurer la conformité de sa législation avec la MLC, 2006, en tenant compte des propositions d’amendements et de mesures correctives jointes à son rapport. La commission prie, par ailleurs, le gouvernement de lui fournir les informations pertinentes sur les politiques nationales qui seront adoptées dans l’avenir visant à encourager le développement des carrières et des compétences et les possibilités d’emploi des gens de mer domiciliés sur le territoire national.

Règle 4.3 et code correspondant. Protection de la santé et de la sécurité et prévention des accidents. La commission note les indications du gouvernement en ce qui concerne les mesures nationales assurant la protection de la santé et de la sécurité des gens de mer. Cependant, la commission constate que ces dispositions sont très générales et ne répondent pas aux exigences des dispositions de la convention. La commission note également qu’il n’est fait aucune mention d’une politique sectorielle traitant de la santé et sécurité au travail des gens de mer. La législation en vigueur n’est pas réexaminée régulièrement, comme le requiert la norme A4.3, paragraphe 3, de la convention. Le gouvernement précise que la législation nationale ne traite pas de l’ensemble des points visés dans les paragraphes 1 et 2 de la norme A4.3. La commission prie donc le gouvernement d’indiquer les questions qui ne sont pas traitées. A cet égard, la commission rappelle qu’aucune protection particulière n’est accordée aux jeunes gens de mer dans la mesure où l’âge minimum est théoriquement fixé à 18 ans. Cependant, comme il a été relevé précédemment, des dérogations sont possibles pour le recrutement de gens de mer de moins de 18 ans. Le gouvernement indique également que la législation en vigueur ne prévoit pas l’obligation d’établir un comité de sécurité pour les navires embarquant au moins cinq marins. Si la législation prévoit des procédures de déclaration et d’enquête en cas d’accidents du travail ou de maladies professionnelles, il faut cependant noter que ces procédures ne prennent pas entièrement en compte ce qui est préconisé dans les orientations fournies par l’OIT sur le sujet. Par exemple, il n’est pas prévu de dresser un rapport complet adressé par la suite au comité de sécurité et de santé. L’examen des rapports par la compagnie à terre n’est pas non plus pris en compte par la législation, conformément à ce que recommande l’OIT en la matière. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les modalités effectives de déclaration des accidents du travail et maladies professionnelles. Le gouvernement indique également que les armateurs ne sont pas tenus de procéder à des évaluations des risques au regard de la sécurité et de la santé au travail à bord. La commission attire l’attention du gouvernement sur la nécessité d’adopter prochainement les mesures nécessaires à assurer la conformité de sa législation avec la MLC, 2006, en tenant compte des propositions d’amendements et de mesures correctives jointes à son rapport.

Règle 4.4 et code correspondant. Accès à des installations de bien-être à terre. La commission prie le gouvernement d’apporter des informations sur l’évaluation des besoins en matière d’installations de bien-être des marins dans les ports béninois, conformément aux exigences de la norme A4.4, paragraphes 2 et 3, de la MLC, 2006. En particulier, le gouvernement est prié de préciser si l’opportunité de mettre en place un conseil de bien-être a été envisagée afin de s’assurer de l’adaptation des installations et services de bien être aux besoins des gens de mer. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur l’organisation du financement des installations et services de bien-être.

Règle 4.5 et code correspondant. Sécurité sociale. La commission note que, conformément aux paragraphes 2 et 10 de la norme A4.5, le gouvernement a déclaré, au moment de la ratification de la MLC, 2006, six des neufs branches de sécurité sociale prévues par la convention: prestations de vieillesse; prestations en cas d’accident du travail ou de maladie professionnelle; prestations familiales; prestations de maternité; prestations d’invalidité; et prestations de survivants. Concernant la couverture des risques vieillesse, prestations familiales, prestations de maternité, les articles 268 du Code maritime et 73 du Statut général des gens de mer prévoient une affiliation au régime de droit commun. Cependant, la commission note qu’il est possible d’y déroger avec l’accord des parties, selon des modalités qui ne sont pas précisées. La commission prie le gouvernement de lui apporter des informations complémentaires sur les conditions effectives d’affiliation des marins résidant habituellement sur son territoire au régime de sécurité sociale de droit commun. A cet égard, l’article 119 du Statut général des gens de mer prévoit le versement d’une indemnité aux ayants droit du marin décédé. La commission prie le gouvernement de lui apporter des informations complémentaires sur les conditions effectives de versement de cette allocation-décès. Concernant l’accès des gens de mer à des prestations qui ne sont pas moins favorables que celles dont jouissent les travailleurs à terre, le gouvernement précise dans son rapport que l’affiliation au régime général assure la conformité de la législation nationale. Cependant, la commission note également que la législation nationale prévoit que les parties peuvent déroger à cette affiliation au régime général. La commission prie le gouvernement de lui apporter des informations complémentaires sur le respect de ce principe de traitement pas moins favorable des gens de mer. Par ailleurs, la commission note que le gouvernement ne fait état d’aucun projet en cours d’adoption visant à améliorer les prestations actuelles dont bénéficient les gens de mer. La commission prie le gouvernement de lui indiquer si l’amélioration des prestations octroyées aux gens de mer est envisagée dans le cadre de l’adoption des amendements à la législation nationale, suivant la feuille de route transmise avec le rapport. La commission note que le gouvernement entend accorder une attention particulière aux conventions ou accords bilatéraux ou multilatéraux en matière de sécurité sociale, afin d’apporter une couverture effective aux marins qui résident au Bénin et qui travaillent sur des navires battant pavillon étranger. La commission note que le gouvernement indique également que le critère d’affiliation actuellement retenu est celui du pavillon du navire et que, dans le cadre de la future législation destinée à assurer la mise en œuvre de la MLC, 2006, le principe de l’affiliation basée sur la résidence devra être introduit. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les décisions et les mesures adoptées, en fonction de la situation nationale du Bénin, à titre individuel comme dans le cadre de la coopération internationale, pour atteindre progressivement une protection de sécurité sociale complète pour les gens de mer résidant habituellement au Bénin.

Règle 5.1 et code correspondant. Responsabilités de l’Etat du pavillon. La commission note les informations transmises par le gouvernement selon lesquelles le Bénin ne dispose pas actuellement de navires battant son pavillon au sens des dispositions de la MLC, 2006, et que les mesures destinées à mettre en conformité la législation nationale avec la règle 5.1 devront être adoptées, suivant les propositions d’amendements et la feuille de route jointes au rapport. La commission attire l’attention du gouvernement sur la nécessité d’adopter prochainement les mesures nécessaires à assurer la conformité de sa législation avec la MLC, 2006, en tenant compte des propositions d’amendements et de mesures correctives jointes à son rapport. Par ailleurs, la commission prie le gouvernement de fournir l’ensemble des informations documentaires mentionnées dans le formulaire de rapport. La commission note que, bien que le gouvernement indique qu’il n’y a pas de navire auquel la convention s’applique, il renvoie également à l’arrêté no 26 MEPTP/MM du 13 juin 1969 agréant des sociétés de classification en vue du contrôle et de la classification des navires béninois. La commission note cependant que cette réglementation ne prend pas en compte l’ensemble des exigences de la MLC, 2006, notamment en matière de contrôle des organismes habilités ainsi qu’en matière de compétences et de moyens d’exercice reconnus à ces organismes habilités. La commission prie le gouvernement de lui fournir des informations complémentaires sur les conditions d’agrément des organismes habilités, ainsi que la liste complète de ces organismes. S’agissant de l’inspection et de la mise en application requises par la règle 5.1.3, la commission prend note des informations données par le gouvernement dans son rapport. La législation nationale reprend partiellement les exigences de la MLC, 2006, notamment en ce qui concerne l’interdiction faite à un navire de quitter le port, conformément à la norme A5.1.4, paragraphe 7. Le gouvernement indique que les inspections sont faites par une société de qualification. A cet égard, la commission constate qu’aucune autre information n’est mentionnée concernant la qualification et la formation exigées des inspecteurs, conformément à la norme A5.1.4, paragraphe 3, ou concernant leur statut prévu par la norme A5.1.4, paragraphes 3, 6, 11 a) et 17. Concernant les procédures de plainte à bord prévues par la règle 5.1.5, la commission prend note des informations transmises par le gouvernement concernant la non-conformité de la législation nationale en vigueur. La commission note que la législation nationale fournie par le gouvernement apporte une protection au marin contre le risque de victimisation. Cependant, les dispositions avancées par le gouvernement traitent du sujet de manière générale sans aborder spécifiquement la plainte du marin. De plus, la commission note qu’il semble que d’autres dispositions pertinentes sont de nature à restreindre la possibilité de porter une plainte à bord. A cet égard, la commission note l’article 615 du Code maritime qui prévoit une lourde amende à l’encontre du marin (de l’ordre de 100 000 à 1 000 000 de francs CFA) en cas de visite de sécurité sur la base d’allégations inexactes. La commission prie le gouvernement d’apporter des explications sur la compatibilité de l’article 615 du Code maritime avec la mise en œuvre des dispositions de la MLC, 2006, en matière de plainte à bord.

Règle 5.2 et code correspondant. Responsabilités de l’Etat du port. La commission prend note des informations transmises par le gouvernement qui indiquent que le Bénin adhère, depuis le 29 juin 2007, au Memorandum of Understanding (MoU) d’Abuja sur le contrôle par l’Etat du port. Le rapport annuel du mémorandum pour l’année 2011 fait état de 48 inspections menées par les autorités maritimes béninoises au titre de ce mécanisme de contrôle. Le MoU d’Abuja retient, parmi les instruments pertinents fondant son dispositif de contrôle par l’Etat du port, la MLC, 2006, la Convention internationale de 1978 sur les normes de formation des gens de mer, de délivrance des brevets et de veille, telle que modifiée (STCW) et la convention (no 147) sur la marine marchande (normes minima), 1976. La commission reconnaît l’intérêt d’une mise en œuvre coordonnée des inspections au titre du contrôle par l’Etat du port au niveau de cette organisation régionale. La commission rappelle cependant que les autorités nationales ont l’obligation de donner pleinement effet aux dispositions de la MLC, 2006, dans leur propre législation. La commission note que les informations fournies par l’Etat dans le cadre de son rapport sur le système efficace d’inspection et de surveillance établi au niveau national sont insuffisantes pour garantir la conformité de la législation béninoise avec la MLC, 2006. Concernant la réparation des préjudices ou pertes découlant d’une immobilisation ou du retard indus d’un navire par les autorités portuaires, le gouvernement indique que la législation nationale n’aborde pas cette question. La commission attire l’attention du gouvernement sur la nécessité d’adopter prochainement les mesures nécessaires à assurer la conformité de sa législation avec la MLC, 2006, en tenant compte des propositions d’amendements et de mesures correctives jointes à son rapport. La commission prie le gouvernement de fournir des informations concernant les procédures de traitement à terre des plaintes des gens de mer et le nombre de plaintes déposées et réglées.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2016.]