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Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952 (No. 102) - Greece (RATIFICATION: 1955)

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En référence à son observation antérieure, la commission prend note de la réponse du gouvernement du 16 mai 2011 aux commentaires formulés par la Confédération générale grecque du travail (GSEE), datés du 29 juillet 2010, conformément à l’article 23 de la Constitution de l’OIT sur l’application par la Grèce de plusieurs conventions, dont la convention no 102, au sujet des mesures législatives prises pour la mise en œuvre du mécanisme de soutien à l’économie grecque. La commission prend note également de la discussion qui s’est tenue dans le cadre de la Commission de l’application des normes au cours de la 100e session de la Conférence internationale du Travail (juin 2011) concernant l’application par la Grèce de la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. Elle note que la Commission de la Conférence a accueilli favorablement l’indication du gouvernement selon laquelle il travaillait de pair avec le BIT sur les dispositions à prendre pour la visite de la mission de haut niveau proposée par la commission d’experts afin de permettre une compréhension de l’ensemble des questions soulevées par la GSEE dans ses commentaires. La Commission de la Conférence a également estimé que le contact avec le Fonds monétaire international (FMI) et l’Union européenne (UE) devrait aider la mission susmentionnée à comprendre la complexité de la situation [Compte rendu provisoire no 18, Partie II, pp. 73 à 79]. La commission prend note du rapport de la mission de haut niveau qui s’est rendue dans le pays du 19 au 23 septembre 2011 et qui a tenu par la suite plusieurs réunions avec l’Union européenne et le Fonds monétaire international à Bruxelles et Washington en octobre 2011. Par ailleurs, malgré le fait que le rapport détaillé du gouvernement au titre de la convention no 102, dû en 2011, n’a pas été reçu, la commission note que le 29e rapport annuel (2011) de la Grèce sur l’application du Code européen de sécurité sociale est un rapport détaillé et comporte toutes les informations demandées dans le formulaire de rapport relatif à la convention no 102, ainsi que la réponse du gouvernement aux questions soulevées dans les commentaires antérieurs de la commission au sujet de la responsabilité générale du gouvernement pour assurer le financement et la gestion durables du système national de sécurité sociale dans le contexte de la grave crise économique et financière. Enfin, la commission prend note de la loi no 3863/2010 concernant le «Nouveau système de sécurité sociale et les dispositions pertinentes» (FEK A’115) du 8 juillet 2010, dont les dispositions sont contestées par la GSEE.

Le gouvernement déclare que les distorsions accumulées dans le fonctionnement du système de sécurité sociale l’ont rendu socialement inefficace et économiquement non viable. Compte tenu du vieillissement rapide de la population (4 travailleurs pour 1 pensionné en 1950 et, aujourd’hui, 1 travailleur pour 1,7 pensionné), les dépenses du système ont échappé à tout contrôle et devront atteindre 13,2 pour cent du PIB en 2020 et 24 pour cent en 2050. Cette situation non viable s’est aggravée du fait de la crise économique, rendant nécessaire d’effectuer un changement dans la structure du système de sécurité sociale en vue de sauvegarder sa viabilité à long terme et son caractère public. L’adoption de la loi no 3863/2010 a introduit une architecture unifiée et consolidée du système de pensions, en tant que condition préalable pour améliorer son efficience et son efficacité fonctionnelles. Différents fonds ont été fusionnés dans le cadre de trois fonds qui couvrent les travailleurs, les agriculteurs et les travailleurs indépendants. Le régime complémentaire de pensions a été reconstruit sur la base de principes assurantiels cohérents en retirant les subventions de l’Etat, tout en introduisant un contrôle actuariel strict du ratio cotisations/prestations. Le pilier de l’assurance a été complété par un régime universel financé par l’impôt, qui assure un minimum garanti de pension à tous les citoyens, y compris à ceux qui n’étaient pas assurés ou qui ne remplissaient pas les conditions de qualification. Une période transitoire a été prévue (2010 à 2015) pour augmenter progressivement les conditions de qualification; les droits de pension acquis au 31 décembre 2010 ont été maintenus en totalité et plusieurs ajustements ont été effectués pour éviter que certaines catégories de personnes ne supportent une charge trop lourde pendant la période transitoire. Aux termes de la loi no 3863, une évaluation actuarielle doit être menée une année après l’introduction des réformes, afin d’évaluer leur viabilité.

La commission note que, aux fins de l’élaboration des changements importants devant être apportés au système de pensions, le gouvernement a demandé l’avis et l’assistance technique du Bureau international du Travail, qui a mis l’accent sur la nécessité absolue d’adopter des réformes paramétriques et du mode de financement afin de garantir la viabilité globale du système grec de pensions. En mai 2010, suite à la signature du Mémorandum d’accord entre le gouvernement de la Grèce, d’une part, et le FMI, la Commission européenne, Eurogroup et la Banque centrale européenne, d’autre part, une mission du BIT s’est rendue en Grèce à la demande de l’Autorité nationale actuarielle et du ministère du Travail et de la Sécurité sociale afin de soutenir l’analyse quantitative d’un ensemble de réformes de consolidation du système de pensions, conformément aux dispositions du projet de loi no 3863. Les projections du BIT livrées le 1er juin 2010 montrent que la réforme devrait entraîner des économies importantes à long terme pour le système de pensions, à tel point que le déficit, même dans un contexte de pression démographique croissante, sera plus ou moins stabilisé au cours des cinq prochaines décennies, sous réserve que les hypothèses de coût se réalisent. Tout en notant que la nouvelle conception et les nouveaux paramètres du système grec de pensions, qui seront pleinement opérationnels en 2015, sont conformes, du point de vue conceptuel et technique, aux normes minimales établies par la convention no 102, la commission estime néanmoins que, dans un contexte de détérioration rapide de la situation économique du pays, les hypothèses de coût initiales figurant dans les projections du BIT pourraient nécessiter une révision, et que l’évaluation actuarielle en cours de la loi no 3863 représente la meilleure possibilité à cet effet. La commission estime également que, compte tenu de l’obligation internationale assumée par la Grèce au titre de la convention, il serait prudent pour le gouvernement d’inclure, de manière spécifique parmi les paramètres de base des scénarios prévus pour le développement futur du système national de pensions, les normes minimales de la convention. La commission voudrait souligner qu’une étude actuarielle objective, qui trace une ligne rouge avertissant le gouvernement de la présence de conditions susceptibles de conduire à une possible violation des normes minimales de la sécurité sociale internationale, fournira au gouvernement un outil précieux lui permettant d’exercer de manière effective sa responsabilité générale pour la gouvernance adéquate du système de sécurité sociale et de rechercher une acceptation en toute connaissance de cause des réformes de la part des partenaires sociaux. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement d’expliquer en détail dans son prochain rapport les hypothèses de base de l’évaluation actuarielle réalisée actuellement des réformes introduites par la loi no 3863 ainsi que les conclusions qui en découlent.

Mise à part la question de la viabilité à long terme du système de pensions, le pays est confronté dans l’immédiat au risque que le système de sécurité sociale se retrouve dans l’incapacité de résister à la contraction continue de l’économie, de l’emploi et des finances publiques, et soit obligé de réduire le niveau de protection qui pourrait descendre en deçà des minimums garantis par la convention. Selon les informations recueillies par la mission de haut niveau de l’OIT, qui a couvert, entre autres, spécifiquement le domaine de la sécurité sociale, on estime que, dans le cas où le nombre de chômeurs passerait de 800 000, qui est le chiffre actuel, à 1 million de personnes, les fonds de la sécurité sociale perdraient 5 milliards d’euros par an et la viabilité des prestations fournies par eux serait remise en question. En sus des réductions de pensions réalisées par la loi no 3863, la loi no 4024/27-10-2011 sur «les dispositions concernant les pensions, le barème commun de rémunération et le système de classement (dans le secteur public), la réserve de main-d’œuvre et autres dispositions aux fins de la mise en œuvre de la stratégie fiscale à moyen terme 2012-2015» a déjà introduit de nouvelles réductions des pensions dont le montant est supérieur à 1 000 euros, reçues par les personnes de moins de 55 ans et de plus de 55 ans de l’ordre respectivement de 40 et 20 pour cent, ainsi que des réductions des pensions complémentaires. La mission de haut niveau a noté que de telles réductions drastiques du niveau des prestations compromettent la confiance de la population dans le système de sécurité sociale et soulèvent des préoccupations ayant trait à l’équité sociale dans la gestion de la crise. La commission constate que la responsabilité générale du gouvernement pour assurer la gouvernance adéquate du système de sécurité sociale l’oblige à restaurer la confiance de la population dans sa capacité à être un régulateur efficace et juste et un fournisseur de services dans l’intérêt du peuple grec. C’est dans cet objectif que les principes suivants de solidarité et de justice sociales sur lesquels la convention est basée deviennent particulièrement importants en périodes de difficultés:

– les réductions des prestations, tout comme leurs coûts, doivent être financées collectivement et réparties de manière équitable parmi les membres de la société selon des modalités qui évitent que les personnes de faibles ressources n’aient à supporter une trop lourde charge et qui tiennent compte de la situation économique du pays et de celle des catégories des personnes protégées (article 71, paragraphe 1, de la convention);
– les réductions des prestations ne doivent pas résulter d’une suspension unilatérale du financement des prestations par l’Etat ou les employeurs, ce qui aurait pour effet de mettre à la charge des salariés protégés plus de 50 pour cent du total des ressources financières affectées à leur protection et à celle de leurs familles (article 71, paragraphe 2);
– les réductions des prestations et les mesures d’austérité qui y sont liées doivent être décidées et gérées en consultation avec les représentants des personnes protégées ainsi que des employeurs et des pouvoirs publics dans le cadre des mécanismes existants de dialogue social tripartite (article 72, paragraphe 2). Au vu des principes précités, la commission considère qu’il appartient au gouvernement d’évaluer, avec toutes les parties concernées par la mise en œuvre du mécanisme international de soutien à la Grèce, les moyens dont disposent ceux qui parviennent à échapper à leur contribution aux efforts du pays afin de les y contraindre par toutes voies de droit.

La commission voudrait que le gouvernement soit prié d’expliquer dans quelle mesure il assure le respect des principes susvisés de solidarité et de justice sociales lorsqu’il introduit les mesures d’austérité sociale dans le contexte de la mise en œuvre du mécanisme de soutien à la Grèce.

Par ailleurs, la nécessité de renforcer la gouvernance du système de sécurité sociale nécessite que le gouvernement élabore et évalue les mesures d’austérité sociale passées et futures en relation avec l’un des principaux objectifs de la convention, à savoir empêcher la pauvreté parmi les catégories des personnes protégées. Le système de sécurité sociale ne pourrait pas remplir son rôle si les prestations qu’il accorde étaient si faibles qu’elles entraîneraient les travailleurs en deçà du seuil de pauvreté; dans de tels cas, l’Etat serait considéré comme ayant manqué à ses responsabilités générales au titre des articles 71, paragraphe 3, et 72, paragraphe 2, de la convention. Dans ce contexte, la commission estime qu’il appartient au gouvernement d’évaluer, avec toutes les parties concernées par la mise en œuvre du mécanisme international de soutien à la Grèce, la propagation de la pauvreté dans le pays, particulièrement parmi les personnes de faibles ressources, et la capacité des prestations disponibles de la sécurité sociale à résister à cette tendance et à «assurer à la famille du bénéficiaire des conditions de vie saines et convenables» (article 67 c) de la convention). Ce faisant, le gouvernement devrait établir un système complet de surveillance statistique de la pauvreté et envisager les politiques de sécurité sociale en coordination avec ses politiques fiscales, et en matière de salaire et d’emploi, dans le contexte des obligations prises dans le cadre du mécanisme international de soutien. La commission voudrait souligner à ce propos, comme elle l’avait déjà fait dans son rapport général de 2009, que «la sécurité sociale et l’ensemble de l’économie sont inséparables, particulièrement en période de crise, et doivent être régis et gérés ensemble, aussi bien au niveau national qu’au niveau mondial. Cela signifie qu’il est nécessaire pour sortir l’économie de la crise d’adopter des mesures renforcées de protection sociale et de mettre donc la sécurité sociale au cœur de toute solution.» Examiner exclusivement les solutions fiscales aux dépens de la réduction des coûts de la main-d’œuvre non liés au salaire et de la prévoyance de base peut conduire en définitive à l’effondrement de la demande intérieure et du fonctionnement social de l’Etat, condamnant ainsi le pays à des années de dépression économique. Compte tenu de la gravité de la situation, la commission appelle le BIT à continuer de fournir à la Grèce une assistance technique complète afin de l’aider à réformer son système de sécurité sociale, et à attirer l’attention de toutes les parties participant à la mise en œuvre du mécanisme de soutien à la Grèce sur la nécessité, en vue d’empêcher l’appauvrissement dramatique de la population et les troubles sociaux croissants, de maintenir les prestations de sécurité sociale, à tout le moins, aux niveaux minimums prescrits par la convention no 102, et d’établir un système de surveillance statistique de la propagation de la pauvreté parmi les différentes catégories de la population et d’utiliser ses indicateurs afin de coordonner étroitement les politiques de sécurité sociale, de l’emploi et les politiques fiscales.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2012.]