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Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Greece (RATIFICATION: 1955)

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La commission prend note des commentaires formulés au titre de l’article 23 de la Constitution de l’OIT par la Confédération générale grecque du travail (GSEE) dans des communications datées du 29 juillet 2010 et du 28 juillet 2011 et de la réponse du gouvernement datée du 16 mai 2011. Elle prend également note des discussions qui ont eu lieu, au sein de la Commission de l’application des normes au cours de la 100e session de la Conférence internationale du Travail (juin 2011), sur l’application par la Grèce de la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. Elle note que la Commission de la Conférence s’est félicitée de l’indication du gouvernement selon laquelle il était en train de prendre des dispositions avec le BIT pour la visite d’une mission de haut niveau proposée par la commission d’experts, dont l’objet était de faciliter la compréhension la plus complète possible des questions soulevées par la GSEE en ce qui concerne l’application des 12 conventions ratifiées par la Grèce, au nombre desquelles la convention (no 81) sur l’inspection du travail, 1947. La Commission de la Conférence avait également considéré que les contacts avec le Fonds monétaire international (FMI) et l’Union européenne (UE) aideraient la mission à mieux comprendre la situation [Compte rendu provisoire no 18, partie II, pp. 73 à 79].

La commission prend note du rapport de la mission de haut niveau qui s’est rendue dans le pays du 19 au 23 septembre 2011 et qui a tenu d’autres réunions avec la Commission européenne et le FMI à Bruxelles et Washington, DC, en octobre 2011, sur la base de la demande faite par la Commission de l’application des normes.

Article 3, paragraphes 1 et 2, de la convention. Fonctions additionnelles exercées par les inspecteurs du travail. La commission prend note des informations détaillées fournies par le gouvernement à la mission de haut niveau sur la réforme de l’inspection du travail (SEPE), engagée dans le cadre des réformes structurelles introduites depuis mai 2010, notamment par l’adoption de la loi no 3996 du 5 août 2011. Elle note que, d’après le rapport de la mission de haut niveau, le gouvernement indique que, afin d’éviter toute violation des droits des travailleurs, le rôle de la SEPE est conçu comme un complément nécessaire à l’adoption d’un large éventail de mesures visant à rendre le marché du travail plus souple et compétitif.

La commission note que, selon les commentaires que la GSEE a faits en juillet 2010, les mesures appliquées dans le cadre des réformes structurelles ont conduit à une augmentation significative du travail précaire sans que des mesures parallèles aient été prises pour renforcer la SEPE de manière à assurer une protection efficace des travailleurs. La GSEE se réfère aux statistiques publiées par la SEPE, dont il ressort une tendance marquée à des contrats individualisés et à une modification unilatérale par l’employeur des termes de l’emploi, avec menace de licenciement, ainsi qu’une tendance à la suppression du travail à plein temps et à l’imposition d’un travail par rotation, de durée réduite. La GSEE se réfère également à l’insuffisance du nombre des inspecteurs qualifiés et au manque d’infrastructures (par exemple, les bureaux et les moyens de transport, des moyens de communication efficaces et des systèmes de tenue des registres) et par conséquent à la nécessité de pouvoir disposer de ressources budgétaires suffisante pour assurer la fourniture de services d’inspection efficaces.

La commission note que, d’après le rapport de la mission de haut niveau, bien que le mécanisme de soutien à l’économie grecque prévoie le renforcement de la SEPE et que des fonds aient été dégagés à cet effet, la réforme du système d’inspection du travail semble être essentiellement axée sur la détection du travail non déclaré (recouvrement des cotisations de sécurité sociale) et sur les travailleurs migrants. Elle note à cet égard que, dans le cadre de la réforme introduite par la loi no 3996, la SEPE s’est vu confier des fonctions additionnelles, dont certaines, croit comprendre la commission, étaient auparavant exercées par des inspecteurs de la sécurité sociale, telles que le contrôle du travail non déclaré. La SEPE a aussi été chargée du contrôle de la légalité de l’emploi de travailleurs étrangers venus de pays tiers, ainsi que de fonctions de conciliation renforcées.

1. Contrôle du travail non déclaré. La mission de haut niveau a observé que le travail non déclaré est largement répandu, ce qui soulève des questions quant à la gouvernance de l’ensemble du marché du travail. La mission de haut niveau a été d’avis que l’indication de la SEPE selon laquelle le travail non déclaré représentait 29 pour cent des secteurs ciblés (alors que les études réalisées par des instituts de recherche avancent le chiffre de 60 pour cent) est bien entendu alarmante et qu’il faut absolument régler ce problème. La mission de haut niveau a considéré que l’on devrait prioritairement traiter des questions telles que les mesures à prendre pour garantir le paiement et, plus généralement, la protection des salaires, la non-discrimination et la protection des autres droits au travail, en particulier dans l’économie informelle.

La mission de haut niveau a identifié dans son rapport un problème potentiel de non-paiement ou de paiement tardif de la totalité du salaire, ainsi qu’une tendance largement répandue, dans l’économie informelle, à remplacer les termes de l’emploi fixés par des conventions collectives (en particulier au niveau sectoriel) par des contrats individuels (en grande partie verbaux), prévoyant une rémunération plus faible, et même plus faible encore que le minimum fixé par la convention collective générale nationale. La mission a noté également que les femmes, en particulier les mères qui travaillent après un retour de congé de maternité, avaient été identifiées comme les personnes auxquelles l’on propose le plus souvent des formes d’emploi flexible, en particulier des emplois à temps partiel ou des emplois par rotation – ce qui a été encouragé par les réformes structurelles – avec des salaires réduits, et que l’impact disproportionné de la crise sur les femmes avait été, selon certaines sources, encore exacerbé par l’attitude de la SEPE qui semblait réticente ou incapable de jouer un rôle dans les cas de discrimination fondée sur le sexe, par exemple en imposant des amendes. A cet égard, la commission se réfère aussi aux commentaires faits sous la convention (no 100) sur l’égalité de rémunération, 1951, la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, et la convention (no 156) sur les travailleurs ayant des responsabilités familiales, 1981. La commission note que, selon l’article 2(2)(a)(iii) de la loi no 3996, les fonctions de la SEPE comprennent la supervision de l’application de la législation sur la sécurité sociale concernant la couverture des travailleurs par la sécurité sociale, le travail non déclaré et l’emploi illégal. La commission note avec intérêt que, parmi les récentes innovations introduites dans ce cadre par les lois nos 3996/2011 et 3863/2010, figurent le chèque emploi, pour s’assurer que les cotisations de sécurité sociale sont payées pour le travail intermittent, et l’obligation de payer les salaires électroniquement sur des comptes en banque pour garantir la déduction automatique des cotisations de sécurité sociale. La commission considère que ces mesures peuvent constituer une garantie efficace du paiement des salaires et des cotisations sociales et peuvent être très utiles pour réduire la fréquence du travail non déclaré et de l’emploi illégal. Elle note cependant que, d’après le rapport de la mission de haut niveau, ces mesures n’avaient pas encore produit d’effet au moment où a eu lieu la mission. A ce moment, il fallait prendre des mesures de sensibilisation pour le chèque emploi afin de promouvoir son utilisation. Quant à la décision ministérielle concernant l’entrée en vigueur du paiement électronique des salaires, elle n’avait pas encore été publiée au moment de la mission.

La commission prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations détaillées sur les activités menées par la SEPE dans le cadre de l’application de la loi no 3996/2011 et sur leurs résultats (nombre de lieux de travail inspectés, violations constatées, sanctions imposées) ainsi que sur l’impact de ces activités sur la réduction du travail non déclaré.

Notant que l’article 24 de la loi no 3996/2011 prévoit des mesures d’incitation (une réduction de 80 pour cent des amendes imposées) pour convaincre les employeurs de s’acquitter de leurs obligations en ce qui concerne le paiement en temps voulu des salaires et des prestations restant dus aux travailleurs, la commission prie le gouvernement d’indiquer l’impact de ces dispositions sur le niveau du respect des obligations légales en général, ainsi que sur la régularisation des travailleurs non déclarés. La commission demande également au gouvernement de prendre les mesures de sensibilisation nécessaires pour promouvoir l’utilisation des chèques emploi, ainsi que des mesures légales et pratiques pour la mise en œuvre du système de paiement électronique des salaires, et de tenir le Bureau informé à cet égard.

De plus, la commission note que, en vertu de l’article 2(2)(g) de la loi no 3996, la SEPE est chargée de l’examen de l’application du principe de l’égalité de chances et de traitement entre hommes et femmes au travail. La commission note à cet égard que, d’après le rapport de la mission de haut niveau, l’ombudsman fait des suggestions sur les façons d’améliorer la coopération entre cette autorité et la SEPE en ce qui concerne les cas de discrimination fondée sur le sexe. Premièrement, selon l’ombudsman, bien que la loi no 3488/2006 prévoie la création d’un régime de coopération institutionnalisé entre les deux organismes pour toutes les questions de discrimination fondée sur le sexe, les aspects pratiques de cette coopération n’ont pas été standardisés au moyen de circulaires ou d’instructions, d’où une confusion. Il est donc nécessaire de définir clairement les compétences et les rôles relativement nouveaux de la SEPE et de l’ombudsman, respectivement. Deuxièmement, selon l’ombudsman, il faut que les inspecteurs du travail reçoivent une formation aux questions de discrimination fondée sur le sexe, notamment sous la forme de séminaires comprenant une partie théorique et une partie pratique, afin qu’ils prennent conscience des concepts, relativement nouveaux, pertinents pour les questions de discrimination. Notant que, selon le rapport de la mission de haut niveau, une attention prioritaire devrait être accordée à la non-discrimination dans le cadre des activités de la SEPE, la commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour renforcer la coopération avec l’ombudsman dans le domaine de la non discrimination, par exemple, au moyen de la publication de circulaires délimitant les rôles et responsabilités et au moyen d’une formation des inspecteurs du travail.

2. Contrôle de la légalité de l’emploi des travailleurs migrants. La commission note que, selon l’article 2(2)(a)(iv) de la loi no 3996, la SEPE est chargée du contrôle de la légalité de l’emploi des ressortissants des pays tiers. L’article 2(2)(b) de la loi autorise la SEPE à enquêter, déceler, identifier et poursuivre, parallèlement et indépendamment des autres autorités et organisations, dans les cas de personnes qui enfreignent les dispositions qu’elle supervise.

La commission souhaiterait rappeler que, comme indiqué aux paragraphes 76 à 78 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, s’agissant de la tendance croissante à associer les inspections du travail clandestin et le séjour irrégulier de migrants, la fonction principale des inspecteurs du travail consiste à veiller à la protection des travailleurs et non à assurer l’application du droit de l’immigration. Le contrôle du recours à des travailleurs migrants en situation irrégulière nécessite le déploiement de ressources importantes en effectifs, en temps et en moyens matériels que les services d’inspection ne peuvent consacrer qu’au détriment de l’exercice de leurs fonctions principales. De plus, la fonction de contrôle de la légalité de l’emploi doit avoir pour corollaire le rétablissement des droits garantis par la législation à tous les travailleurs concernés pour être compatible avec l’objectif de protection de l’inspection du travail. Un tel objectif ne peut être réalisé que si les travailleurs couverts sont convaincus que la vocation principale de l’inspection est d’assurer le respect de la législation relative aux conditions de travail et à la protection des travailleurs, et non le respect du droit de l’immigration. La commission saurait gré au gouvernement d’indiquer la façon dont il est donné effet à l’article 2(2)(b) de la loi no 3996, qui confère à la SEPE le pouvoir d’enquêter et de poursuivre les personnes qui enfreignent les dispositions que la SEPE a pour charge de faire respecter, y compris les dispositions concernant la légalité de l’emploi des travailleurs migrants.

La commission prie également le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer que les fonctions de contrôle de l’application du droit de l’immigration (légalité de l’emploi de ressortissants de pays tiers) sont dissociées du contrôle du respect des droits des travailleurs et ne sont pas confiées aux inspecteurs du travail, et de tenir le Bureau informé de tout progrès réalisé à cet égard.

De plus, la commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises par la SEPE pour veiller à ce que les employeurs s’acquittent de leurs obligations liées aux droits garantis par la législation aux travailleurs étrangers en situation irrégulière, tels que le paiement des salaires et des autres prestations restant dus pour le travail accompli durant la relation d’emploi, en particulier dans les cas où ces travailleurs sont susceptibles d’être expulsés.

3. Fonctions de conciliation. La commission note que, selon l’article 2(12) de la loi no 3996, la SEPE est chargée de dispenser des conseils, à la demande des employeurs et des travailleurs, sur la conduite de la négociation collective et sur la résolution des différends individuels et collectifs. La commission note en outre que l’article 3(1), (4), (5) et (6) de la loi no 3996/2011 confère aux inspecteurs principaux du travail, dans les bureaux locaux de la SEPE, dans tout le pays, des fonctions de conciliation en cas de conflits du travail collectifs et individuels et dispose que le pouvoir central exerce des fonctions similaires en cas de conflits du travail, au niveau national, risquant de perturber la paix sociale, de dérégler les relations professionnelles et d’avoir un grave impact sur l’économie nationale. La commission note à cet égard que, en vertu de la loi no 3899/2010, le champ du recours unilatéral à l’arbitrage des différends collectifs a été limité à la question des salaires, ce qui risque de conduire à un besoin accru de conciliation dans les conflits du travail collectifs dans des domaines autres que les salaires.

La commission note également que, aux termes de l’article 3(7) et (9) de la loi no 3996/2011, le conciliateur devrait avoir pour objectif, d’une part, d’assurer l’application rigoureuse de la législation en vigueur et, d’autre part, de rapprocher les points de vue des parties en proposant des solutions permettant de déboucher sur un accord que les parties peuvent accepter, de manière à assurer un règlement rapide des conflits et à garantir la paix sociale au mieux des intérêts des employeurs et des travailleurs.

La commission souhaiterait souligner que les deux fonctions d’inspection et de conciliation sont souvent incompatibles au sens de l’article 3, paragraphe 2, de la convention, qui dispose que, si d’autres fonctions sont confiées aux inspecteurs du travail, celles-ci ne devront pas faire obstacle à l’exercice de leurs fonctions principales (le contrôle du respect du droit et le conseil) ni porter préjudice d’une manière quelconque à l’autorité ou à l’impartialité nécessaires aux inspecteurs dans leurs relations avec les employeurs et les travailleurs. La commission attire également l’attention du gouvernement sur les orientations données au paragraphe 8, de la recommandation (no 81) sur l’inspection du travail, 1947, selon lequel «les fonctions des inspecteurs du travail ne devraient pas comprendre la fonction d’agir en qualité de conciliateurs ou d’arbitres dans des différends du travail». La commission souligne, aux paragraphes 72 à 74 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, qu’il importe de veiller à ce que les services d’inspection ne soient pas surchargés de missions qui, par leur nature, peuvent être considérées comme incompatibles avec leur mission principale de faire respecter les dispositions légales. Elle rappelle que le temps et l’énergie consacrés par les inspecteurs aux tentatives de résolution des conflits collectifs du travail le sont souvent au détriment de l’exercice de leurs missions principales et que le fait d’exercer de manière plus cohérente la fonction de contrôle peut avoir pour effet une meilleure application de la législation et, par voie de conséquence, une diminution de la fréquence des conflits du travail. La commission prie par conséquent le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer que les fonctions de conciliation sont séparées des fonctions d’inspection. Elle lui saurait gré de fournir des informations sur tout progrès réalisé à cette fin et, entre-temps, d’indiquer les catégories et le nombre des inspecteurs du travail qui exercent les fonctions de conseil et de contrôle du respect de la législation, qui sont celles de l’inspection du travail, décrites à l’article 3, paragraphe 1 a) et b), de la convention, par comparaison aux services chargés de fonctions de conciliation.

4. Assistance technique potentielle du BIT. La commission souhaiterait mettre l’accent sur le rôle crucial de la fonction d’inspection du travail en période de crise pour assurer que les droits des travailleurs sont respectés, de façon à ce que la crise ne serve pas de prétexte à l’abaissement des normes du travail, et sur la nécessité de renforcer les ressources et les moyens d’action du système de l’inspection du travail pour que celui-ci réalise l’objectif économique et social assigné à cette fonction publique.

La commission note que la nécessité de renforcer la gouvernance du système d’inspection du travail, de consolider les capacités et de garantir la probité des inspecteurs du travail est ressortie des discussions entre la mission de haut niveau et ses interlocuteurs aux niveaux national et international, et que la mission de haut niveau considère ces domaines comme des cibles potentielles pour l’assistance technique du BIT. Notant avec intérêt la suggestion de la mission de haut niveau de procéder à une évaluation objective des besoins de l’inspection du travail, puis de fournir un soutien du BIT dans des domaines mutuellement convenus, et notant l’indication de la Commission européenne à la mission de haut niveau, selon laquelle il y avait des possibilités pour une assistance du BIT dans les domaines relevant de son mandat, y compris l’inspection du travail, la commission invite le gouvernement à solliciter l’assistance technique du BIT dans le domaine de l’inspection du travail et à fournir des informations au Bureau sur les mesures prises à cet égard.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2012.]